Продолжаем публикацию статей победителей Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов "Эксперт ЖКХ".
Предлагаем Вашему вниманию статью "Что поможет профессиональной трансформации в сфере жилищно-коммунального хозяйства"
Автор:
Межецкая Вероника Анатольевна -
Заместитель генерального директора Научно-исследовательского Центра муниципальной экономики, главный редактор журнала "ЖКХэксперт: экономика и право".
Статья была опубликована в журнале "ЖКХэксперт: экономика и право" №2 за 2023 год и и заняла первое МЕСТО в номинации «Лучший экспертный материал по решению проблем кадрового обеспечения, организации и оплаты труда организаций ЖКХ».
Что мешает профессиональной трансформации в ЖКХ?
Одним из важнейших для сферы ЖКХ документов, принятых в прошлом году, стала Стратегия развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2022 № 3268-р (далее – Стратегия). Стратегия содержит реальные предложения по улучшению ситуации в жилищно-коммунальной сфере по данному направлению, однако, требует внесения изменений и дополнений, поскольку в ней отсутствуют ключевые позиции и проблемы, касающиеся развития кадрового потенциала сферы ЖКХ.
В частности, в Стратегии не нашла отражена такая важная для ЖКХ проблема как низкий уровень развития отраслевой системы социального партнерства, в том числе в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в жилищно-коммунальной сфере, следствием чего является наличие системных проблем в сфере оплаты и нормирования труда, оказывающее негативное влияние на эффективное функционирование организаций отрасли.
Изменения в Конституцию РФ (статья 75.1, п. е4 части 1 статьи 114) в части обеспечения социального партнерства и его принципов при регулирования социально-трудовых и экономических отношений в сфере ЖКХ и реализация данных норм в полномочиях Правительства Российской Федерации федеральным конституционным законом № 4-ФКЗ от 06.11.2020 в настоящее время требуют внесения системных изменений в законодательство, в том числе в положения федеральных органов исполнительной власти, регулирующих сферу ЖКХ (Минстрой России, Минэнерго России, Минприроды России) по содействию развитию отраслевой системы социального партнерства.
Нормы Конституции РФ (ст.75.1, п.е4 ч.1. ст.114), нацеливают на обеспечение реализации принципов социального партнерства, то есть создание (развитие) системы правоотношений в рамках регулирования социально-трудовых и связанных (экономических, общественных и пр.) отношений.
Применительно к отрасли ЖКХ (включая её подотрасли: теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, коммунальное электроснабжение, коммунальное газоснабжение, управление многоквартирным жилищным фондом, благоустройство, ритуальные услуги и связанная деятельность и др.) это буквально означает развитие находящейся в настоящее время в зародыше отраслевой системы социального партнерства.
Принимая во внимание сложившуюся отраслевую практику, исходя из правовой сущности раздела 2 ТК РФ о социальном партнерстве в сфере труда, это партнерство формируется работодателями и работниками в виде представительства работодателей отраслевыми объединениями работодателей жизнеобеспечения на федеральном и региональном уровнях и представительства работников профсоюзными организациями профсоюза жизнеобеспечения, а на локальном уровне – работодателем и работниками в лице первичной профсоюзной организации.
Несмотря на то, что в рамках реализации указанных норм Конституции РФ и трудового законодательства при нормативном правовом регулировании ценообразования услуг (ресурсов) для ресурсоснабжающих организаций ЖКХ (далее – РСО) в части формирования, обоснования и утверждении тарифов установлен приоритет отраслевых тарифных соглашений, этот приоритет игнорируется, а для управляющих организаций ЖКХ (далее – УО) фактически не применяются параметры Федерального отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве (далее – ФОТС) при определении платы за содержание общего имущества МКД. При государственном тарифном регулировании зачастую нарушаются положения ФОТС, в том числе по применению нормативов численности. Для РСО под давлением органов регулирования, а для УО – под давлением собственников помещений в многоквартирном доме и так называемых «муниципальных тарифов» занижаются расходы на оплату труда и персонал в целом и другие расходы, имеющие экономическое обоснование.
Организации ЖКХ в части необходимой профессиональной кадровой обеспеченности не имеют финансовой возможности покрыть даже самые минимальные нужды по персоналу.
Реалии сегодняшнего времени требуют усилий профессионального сообщества, федеральных и региональных органов исполнительной власти по построению отраслевой системы социального партнерства в субъектах РФ с интеграцией в общероссийскую отраслевую систему социального партнерства и обеспечению исполнения императивных норм ФОТС как базового правового акта отраслевого социального партнерства.
К числу важнейших проблем, требующих первоочередного решения в целях сохранения и привлечения в отрасль квалифицированных кадров, в том числе длительно не работающих, относится обеспечение достойного уровня заработной платы работников, который позволит развиваться организациям жилищной и коммунальной сферы, обеспечив устойчивый квалифицированный трудовой коллектив. Только в этом случае можно будет говорить о создании механизмов сохранения и привлечения квалифицированных кадров в жилищную и коммунальную сферы, в совокупности являющиеся сферой жизнеобеспечения.
На решение данных проблем направлены Федеральное отраслевое тарифное соглашение в ЖКХ РФ, являющееся частью системы социального партнерства и инструментом защиты экономических интересов организаций ЖКХ в части формирования и обоснования размера расходов на персонал через механизмы нормирования труда и установления общих единообразных подходов по оплате труда.
Этому мешает наличие у нормирования труда, как части системы социального партнерства в сфере ЖКХ, ряда системных проблем, оказывающих негативное влияние на эффективное функционирование организаций отрасли. К ним относятся:
- низкое качество подготовки отраслевых норм труда федеральными органами исполнительной власти, что не создает возможности для формирования эффективных систем нормирования и оплаты труда работников жилищно-коммунальной сферы и приводит к дефициту профессиональных кадров в сфере ЖКХ (пример – приказы Минстроя России от 23.03.2020 № 154/пр «Об утверждении типовых отраслевых норм численности работников водопроводно-канализационного хозяйства» и Минприроды России от 11.06.2021 № 400 "Об утверждении типовых отраслевых норм труда на работы, выполняемые операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами и региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами");
- устаревшее и не соответствующее действующим, утвержденным Минтруда России, профессиональным стандартам состояние отраслевой базы норм труда в сфере коммунального теплоснабжения и электроснабжения, что не дает возможностей для обоснования регулируемых тарифов и реализации системы социального партнерства, не соответствует методологическим подходам и направлениям государственной политики по развитию национальной системы квалификаций и переходу организаций на профессиональные стандарты, противоречит Федеральному закону от 03.07.2016 № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации».
Необходимость разработки новых норм труда в сфере коммунальной тепло- и электроэнергетики
В сфере коммунального теплоснабжения и электроснабжения нормы труда, применяемые для обоснования регулируемых тарифов и реализации системы социального партнерства, были разработаны еще в 1999 году (утверждены рядом приказов Госстроя России) и в настоящее время не учитывают современных организационно-экономических и организационно-технических условий деятельности организаций и новых профессиональных стандартов. Ситуация осложняется тем, что в соответствии с постановлением Правительства РФ № 584 все государственные и муниципальные предприятия должны были перейти на профессиональные стандарты уже с 1 января 2020 года.
В связи с этим в настоящее время требуют существенной переработки в части учета уровней квалификаций работников, основанных на применении профессиональных стандартов, соответствующих положениям и параметрам Федерального ОТС в ЖКХ, следующие отраслевые нормативы численности работников коммунальных теплоснабжающих и электроснабжающих организаций:
«Рекомендации по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 1. Нормативы численности рабочих котельных установок и тепловых сетей», утвержденные приказом Госстроя России от 22.03.1999 № 65;
«Рекомендации по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 2. Нормативы численности руководителей, специалистов и служащих коммунальных теплоэнергетических предприятий», утвержденные приказом Госстроя России от 12.10.1999 № 74;
«Рекомендации по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 3. Нормативы численности работников коммунальных электроэнергетических предприятий», утвержденных приказом Госстроя России от 03.04.2000 № 68.
Необходимость переработки типовых норм труда и нормативов численности работников предприятий сферы теплоснабжения и электроэнергетики продиктована не только требованиями времени, но и наличием ряда проблем правоприменительной практики, которые приводят к сокращению персонала предприятий, невозможности выполнения необходимого комплекса работ в соответствии с установленными требованиями и являются предметами судебных споров.
Разработка норм труда должна проводиться только на основе НИОКР профессиональными организациями, имеющими соответствующие компетенции для разработки таких норм (опытных и квалифицированных специалистов, методическую базу, серьезный практический опыт работы):
с соблюдением всех установленных методологией нормирования требований к разработке нормативных документов по труду, в том числе с проведением обязательной апробации сборника в производственных условиях в организациях ЖКХ Российской Федерации согласно представительности необходимой выборки;
с учетом уровней квалификаций работников, основанных на применении профессиональных стандартов, соответствующих положениям и параметрам Федерального Отраслевого тарифного соглашения в сфере ЖКХ, что будет способствовать развитию кадрового потенциала жилищно-коммунального хозяйства.
В дополнение к уже обозначенным проблемам следует упомянуть еще одну. В сфере нормирования численности работников коммунальной электроэнергетики в настоящее время применяются не полные, и соответственно недостоверные версии норм труда, размещенные в справочно-правовых системах, которые отличаются от печатных версий, изданных в установленном порядке, что приводит к сокращению персонала электроэнергетических предприятий, невозможности выполнения необходимого комплекса работ в соответствии с установленными требованиями, снижению надежности и повышению аварийности при эксплуатации оборудования и сетей, банкротству предприятий.
Так, приказом Госстроя России от 03.04.2000 № 68 (далее – Приказ 68) были утверждены разработанные Государственным унитарным предприятием «Центр нормирования и информационных систем» (ЦНИС), одобренные секцией «Водоснабжение, водоотведение и энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве» Научно-технического совета Госстроя России и внесенные Управлением жилищно-коммунального комплекса Госстроя России Рекомендации по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 3. Нормативы численности работников электроэнергетических предприятий (далее – Нормативы). Указанные Нормативы в соответствии со статьей 161 Трудового Кодекса являются по существу единственным легитимным документом для определения нормативной численности работников электроэнергетических предприятий и расходов на оплату труда по регулируемой деятельности в сфере электроснабжения.
В судах первой (дело №3а-1/2021 в Кировском областном суде), апелляционной (дело 366а-2503/2021 в Четвертом апелляционном суде общей юрисдикции) и кассационной инстанций (дело №8а-555/2022 в Шестом кассационном суде общей юрисдикции) рассматривались дела по административному иску ОАО «Коммунэнерго», ПАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра и Приволжья» к региональной службе по тарифам Кировской области об оспаривании решения правления региональной службы по тарифам Кировской области от 30.12.2019 № 48/2-ээ-2020, которые касались, в том числе текста и полноты указанных Нормативов.
Судами установлено, что помимо печатной версии Нормативов, которую Центр в соответствии с п.2 Приказа 68, обязан доводить до жилищно-коммунальных предприятий и заинтересованных организаций, имеется и электронная версия Нормативов, содержащаяся в справочно-правовой системе «Консультант Плюс», которая по отношению к печатной версии является сокращенной (не содержащей ряд обязательных норм и положений).
ОАО «Коммунэнерго» подала иск в суд в том числе по причине того, что использовала для расчетов изданную в соответствии с Приказом 68 печатную версию Нормативов, приобретенную у Центра, а Региональная служба по тарифам использовала электронную версию Нормативов.
Представленный по запросу суда апелляционной инстанции Федеральным казенным учреждением «Государственный архив Российской Федерации» электронный образ заверенной копии Приказа Госстроя России №68 совпадает с размещенной в справочно-правовой системе «Консультант Плюс» и также является сокращенной версией документа и не позволяет ее применить ОАО «Коммунэнерго»:
в п.2.1.1 поименована функция «производственно-техническая деятельность», а в таблице 1 соответствующая нормативная численность отсутствует;
в п.2.1.1 в таблице 1 отсутствует величина нормообразующего фактора «Среднесписочная численность работников предприятия» в интервале «301-400» и нормативная численность, определяемая в пределах этого интервала по девяти функциям управления: общее руководство, бухгалтерский учет и финансовая деятельность, комплектование и учет кадров, материально-техническое снабжение и хозяйственное обслуживание, контроль за капитальным ремонтом и строительством производственных объектов, делопроизводство, организация охраны труда и техники безопасности, правовое обслуживание, технико-экономическое планирование, организация труда и заработной платы;
в п. 2.1.1 в таблице 1 отсутствует функция «Производственно-техническая деятельность»;
в п. 1.15 «Общей части» содержится ссылка на корректировку численности с учетом поправочных коэффициентов, указанных в приложении 1, при этом в п.11 Приложения при наличии температурных зон, районов величины поправочных коэффициенты отсутствуют;
в таблице 13 пункта 2.2.1 отсутствует дополнительный столбец по расчету нормативной численности по типу опор – железобетонные.
Такое количество отсутствующих нормативов и положений, в том числе отмеченных судом апелляционной инстанции как расхождение, свидетельствует о том, что в Государственном архиве находится недостоверная электронная копия документа.
Центр муниципальной экономики как разработчик документа и как организация, уполномоченная в соответствии с Приказом 68 на доведение его до заинтересованных предприятий и организаций, предпринял попытку самостоятельно направить достоверную версию в Государственный архив Российской Федерации, но получил ответ, что указанные действия может осуществить только федеральный орган исполнительной власти, к которому перешли соответствующие полномочия от Госстроя России.
Однако обращения Центра муниципальной экономики и в Минстрой России, и к Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Хуснуллину М.Ш., и к Председателю Общественного совета при Минстрое России Степашину С.В. пока не разрешили указанную ситуацию.
Официальные позиции в части целесообразности переработки типовых норм труда и нормативов численности работников предприятий сферы теплоснабжения и электроэнергетики представлены в Рабочую группу РТК по заработной плате, доходам и уровню жизни населения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений федеральными органами исполнительной власти (Минстрой России и Минэнерго России), осуществляющими выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сферах теплоснабжения и электроэнергетики. При этом необходимо отметить, что указанные сферы деятельности «разделены» между этими ФОИВ:
- Минэнерго России – осуществляет выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения в части производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.
- Минстрой России – осуществляет выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии).
Тем не менее, объединения работодателей федерального уровня в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации совместно с Общероссийским профессиональным союзом работников жизнеобеспечения (далее – Профсоюз жизнеобеспечения) утверждают Федеральные отраслевые соглашения в ЖКХ РФ на определенный период, предметом регулирования которых являются социально-трудовые и иные непосредственно связанные отношения в ЖКХ, в том числе в коммунальном теплоснабжении и коммунальном электроснабжении.
На 2023-2025 годы было принято новое Федеральное отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве (подписано Президентом Общероссийского отраслевого объединения работодателей сферы жизнеобеспечения А.Д. Кочегаровым и Председателем Общероссийского профсоюза работников жизнеобеспечения А.Д. Василевским 12 мая 2022 года и зарегистрировано Федеральной службой по труду и занятости 07.06.2022 за № 12/23-25). Заключенное на федеральном уровне ФОТС, распространенное на основании ст.48 ТК РФ письмом Минтруда России от 01.07.2022 № 14-4/10/В-8784 на большинство организаций ЖКХ, является подзаконным ТК РФ правовым актом в системе трудового права.
ФОТС наряду с действующим законодательством, охватывает все необходимые стороны правоотношений для обеспечения динамичного развития отрасли, включая развитие и защиту предпринимательства, обеспечение достойного уровня заработной платы работников, повышение квалификации кадров, становление отраслевой системы социального партнерства на федеральном и региональном уровнях в русле исполнения Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации.
Приложение № 6 к ФОТС на 2023-2025 годы содержит документы по нормированию труда работников организаций коммунального теплоснабжения и коммунального электроснабжения, разработчиком которых является Закрытое акционерное общество «Научно-исследовательский центр муниципальной экономики», являющийся правопреемником ГУП «Центр нормирования и информационных систем».
Также можно отметить, что ФОТС при регулировании социально-трудовых и экономических отношений и при ценообразовании применяют все организации, на которое оно распространяется (более 60 000). Также данные виды деятельности находятся в ведении Совета по профессиональным квалификациям в ЖКХ, который разрабатывает и актуализирует профессиональные квалификации, профессиональные стандарты и комплекты оценочных средств по коммунальной тепло- и электроэнергетике в национальной системе квалификаций.
В соответствии со статьей 161 Трудового кодекса Российской Федерации разработка и утверждение типовых норм труда осуществляется в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. На основании Правил разработки и утверждения типовых норм труда, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 № 804, типовые межотраслевые нормы труда должны разрабатываться и утверждаться Министерством труда и социального развития Российской Федерации.
Принимая во внимание вышесказанное, а также межотраслевой характер обсуждаемого вопроса и отраслевые особенности, считаем, что нормы труда для организаций коммунального теплоснабжения и коммунального электроснабжения должны быть утверждены Минтрудом России.
В связи с этим Центром муниципальной экономики поддерживается общая позиция уполномоченных федеральных органов исполнительной власти о необходимости разработки для сферы коммунального теплоснабжения и коммунального электроснабжения норм труда с учетом существующих документов, новых организационно-технологических условий хозяйствования и утвержденных профессиональных стандартов с привлечением организации, имеющей соответствующие компетенции (опытных и квалифицированных специалистов, методическую базу, серьезный практический опыт работы).
Рабочая группа РТК по заработной плате, доходам и уровню жизни населения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений на своем заседании 08.12.2022 сочла необходимым проведение в 1 квартале 2023 года совместных консультаций Минтруда, Минстроя и Минэнерго России с заинтересованными представителями отраслевых общероссийских объединений работодателей и Общероссийским профессиональным союзом работников жизнеобеспечения по вопросу переработки нормативов численности работников предприятий сферы коммунального теплоснабжения и электроснабжения.
Этот вопрос предполагается также рассмотреть в 1 квартале 2023 года на заседании Комиссии по жилищно-коммунальному хозяйству Общественного Совета Минстроя России.
Будет ли в отрасли достойная заработная плата работников?
Еще одной проблемой, требующей решения для профессиональной трансформации в сфере жилищно-коммунального хозяйства, является проблема низкого уровня заработной платы квалифицированных работников.
По мнению Центра муниципальной экономики трудности в решении вышеуказанных проблем связаны и с тем, что они не нашли адекватного отражения в Стратегии как ключевые позиции и проблемы, касающиеся развития кадрового потенциала сферы ЖКХ.
В разделе «Профессиональная трансформация в сфере жилищно-коммунального хозяйства» Стратегии отсутствует основополагающий фактор обеспечения привлекательности работы в сфере ЖКХ – повышение среднего уровня оплаты труда до среднерегиональных значений и строгое соблюдение всеми сторонами условий социального партнерства, обеспечение которых регламентируется Конституцией РФ, трудовым и иным законодательством, в том числе полноформатное применение Федерального отраслевого тарифного соглашения в ЖКХ РФ, как базового правового акта социального партнерства.
В связи с этим на заседании Комиссии по жилищно-коммунальному хозяйству Общественного Совета Минстроя России в 1 квартале 2023 года предлагается просить Минстрой России инициировать внесение дополнений по обеспечению принципов социального партнерства в Стратегию развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2022 № 3268-р, в том числе по оплате и нормированию труда, системе профессиональных квалификаций.
Предлагается дополнить раздел Стратегии «Профессиональная трансформация в сфере жилищно-коммунального хозяйства» следующими положениями:
● Вызовы:
- изложить второй вызов в следующей редакции:
«дефицит профессиональных кадров в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обусловленный низкой привлекательностью рабочих мест из-за низкого уровня заработной платы квалифицированных работников и связанный с недостаточным уровнем развития системы профессиональной подготовки кадров для нужд отрасли жилищно-коммунального хозяйства»;
- добавить третий вызов:
«низкий уровень развития отраслевой системы социального партнерства, связанный с неудовлетворительной реализацией принципов социального партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве субъектов Российской Федерации».
● Задачи:
- дополнить следующими положениями:
«обеспечение достойного уровня заработной платы работников, являющегося стимулом для привлечения в отрасль квалифицированных кадров;
внедрение нормативов численности работников жилищно-коммунальной сферы, основанных на профессиональных стандартах;
развитие отраслевой системы социального партнерства в субъектах Российской Федерации с их интеграцией в общероссийскую отраслевую систему».
● Результаты осуществления указанных мероприятий:
- дополнить следующими положениями:
«обеспечено превышение среднемесячной зарплаты в Российской Федерации среднемесячной заработной платой работников организаций ЖКХ;
обеспечено соответствие уровня квалификации работников жилищно-коммунального хозяйства профессиональным стандартам, что подтверждено свидетельствами о квалификации на основе федерального реестра сведений о независимой оценке квалификаций;
в каждом субъекте Российской Федерации созданы отраслевые системы социального партнерства, интегрированные в общероссийскую отраслевую систему».
Аналогичные предложения были сделаны 28 октября 2022 года в Общественной палате Российской Федерации на круглом столе по теме: «Квалифицированные кадры. Механизмы привлечения в отрасль длительно не работавших граждан», организаторами которого были Комиссия Общественной палаты РФ по ЖКХ, строительству и дорогам и Комиссия Общественной палаты РФ по социальной политике.
Как будут решаться проблемы оплаты и нормирования и оплаты труда работников сферы ЖКХ, зависит от тех решений, которые будут приняты Правительством Российской Федерации по изменению Стратегии и положений федеральных органов исполнительной власти, а также от того, какими будут новые нормы труда. А мы будем продолжать делать необходимые шаги и предлагать решения.
