Мы продолжаем публикацию статей победителей Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов "Эксперт ЖКХ".
Предлагаем Вашему вниманию статью "АНАЛИЗ ИНВЕСТИЦИЙ В КОНЦЕССИЯХ ВОДНОГО СЕКТОРА".
Авторы:
Сиваев Сергей Борисович, кандидат технических наук, профессор Высшей школы урбанистики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Абдуллаев Александр Максимович, младший научный сотрудник Высшей школы урбанистики им. Высоковского Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Статья была опубликована в журнале "Цены и тарифы в ЖКХ" №4 за 2024 год и заняла ТРЕТЬЕ МЕСТО в номинации "Лучший экспертный материал по решению экономических проблем сферы ресурсоснабжения".
АННОТАЦИЯ
Объектом исследования являются концессионные соглашения на развитие систем водоснабжения и водоотведения муниципальных образований Российской Федерации.
Цели исследования: провести содержательный и статистический анализ концессионных соглашений в секторе водопроводно-канализационного хозяйства населенных пунктов Российской Федерации, определить барьеры привлечения частных инвестиций в коммунальный сектор, разработать предложения по совершенствованию государственного регулирования государственно-частного партнерства в коммунальном секторе с целью формирования его инвестиционной привлекательности.
В рамках данной работы проведен анализ 353 концессионных соглашений в 11 регионах Российской Федерации, а также дополнительно рассмотрены концессионные соглашения по 20 крупным городам страны. Проведенный анализ позволил систематизировать российский опыт заключения договоров государственно-частного партнерства за период с 2011 по 2023 гг. и предложить рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего концессионные соглашения.
ВВЕДЕНИЕ
Системы коммунальной инфраструктуры российских городов подверглись серьезному испытанию в зимний период 2023–2024 гг. Работа систем централизованного теплоснабжения и водоснабжения регулярно прерывалась аварийными ситуациями, вызванными низкой надежностью городских сетей и оборудования. Зима 2024-2025 гг. также сопровождается значительным количеством аварий.
Критический физический и моральный износ коммунальной инфраструктуры требует значительный капитальных вложений в обновление основных фондов. Мировая практика показывает, что действенным методом улучшения ситуации являются механизмы государственно-частного партнерства, в рамках которых в инженерную инфраструктуру привлекаются частные инвестиции и частные управленческие компетенции. Особенно эффективные результаты государственно-частного партнерства в различных уголках земного шара в последние десятилетия были получены в секторе водоснабжения и водоотведения
Российская практика государственно-частного партнёрства в водном секторе началась в 2003 году с аренды пермского водоканала, получила серьезный импульс развития после принятия в 2005 году федерального закона «О концессионных соглашениях» и насчитывает уже более тридцати лет. При этом ожидание привлекательности водного сектора для частных инвестиций не получило внятной доказательной базы, хотя в настоящее время более 25 % рынка водоснабжения и водоотведения в России работает в формате концессионных соглашений. Более того, на уровне и депутатского корпуса Государственной Думы, и целого ряда губернаторов звучит крайне негативная оценка результатов привлечений частного бизнеса в коммунальную инфраструктуру вплоть до запрета заключения новых концессионных соглашений. При этом вопрос о том, вина или беда частного сектора в такой ситуации с аналитической точки зрения остается открытым. Важность проблематики модернизации городской коммунальной инфраструктуры и привлечения в нее значительных инвестиций определяют актуальность проводимого исследования
Цель исследования: провести содержательный и статистический анализ концессионных соглашений в секторе водоснабжения и водоотведения населенных пунктов Российской Федерации, определить барьеры привлечения частных инвестиций в этот сектор, разработать предложения по совершенствованию государственного регулирования государственно-частного партнерства в коммунальном секторе с целью формирования его инвестиционной привлекательности.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
1. Проанализировать практику заключения и исполнения концессионных соглашений в секторе водоснабжения и водоотведения Российской Федерации.
2. Оценить масштабы и результативность привлечения частных инвестиций в рамках концессионных соглашений.
3. На основе выполненного анализа подготовить предложения по совершенствованию государственного регулирования механизмов государственно-частного партнерства в секторе водопроводно-канализационного хозяйства и в коммунальном секторе в целом страны для снижения рисков инвестирования и повышения его результативности.
РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА
В рамках исследования были проанализированы 353 концессионных соглашения в сфере водоснабжения и водоотведения в 11 регионах Российской Федерации.
Кроме того, были проанализированы концессионные соглашения в таких крупных городах как Мытищи, Щелково, Обнинск, Самара, Саратов, Димитровград, Липецк, Воронеж, Волгоград, Краснодар, Геленджик, Новошахтинск, Архангельск, Березники, Оренбург, Орск, Нижневартовск, Барнаул, Прокопьевск, Юхно-Сахалинск (20 городов).
Концессионные соглашений анализировались по более чем тридцати параметрам.
Но в данной статье мы остановимся в первую очередь на анализе привлечения частных инвестиций.
Российское законодательство исходит из того, что обязательное условие государственно-частного партнерства – привлечение частных инвестиций.
Проведенные в рамках анализа выборки концессионных соглашений расчеты показали, что в ходе реализации рассмотренных соглашений предполагается привлечение 321,4 млрд рублей инвестиций. При этом частные инвестиции составят 291,6 млрд рублей, инвестиции со стороны органов власти – 29,9 млрд рублей (рис. 1).
Полученная сумма частных инвестиций представляется достаточно значительной. Если ее поделить на число рассмотренных концессионных соглашений, то получается, что среднее арифметическое значение инвестиций на одно концессионное соглашение выборки составляет 1,4 млрд рублей. Достаточно серьезная цифра.
При этом ранее уже отмечался тот факт, что концессии сроком до 10 лет практически не содержат инвестиционных обязательств, кроме использования части тарифной выручки на амортизацию основных фондов. Из проанализированной выборки (233 соглашения) концессионных соглашений 80 соглашений имеют срок реализации менее 10 лет. При этом сумма инвестиционных обязательств по таким соглашениям составляет всего 1,4 млрд руб. (0,5% от общей суммы по выборке). Если оставить только действующие соглашения, то доля соглашений на 10 и более лет возрастет (рис.2).
Если планируемые инвестиции распределить только на соглашения сроком 10 лет и более, то тогда среднее арифметическое по инвестициям на одно концессионное соглашение со сроком более 10 лет можно определить в 1,87 млрд рублей.
Но необходимо отметить, что речь идет о зафиксированных в соглашениях обязательствах, а не об уже вложенных в сектор инвестициях. В связи с этим проанализируем, на какой период закачаются концессионные соглашения и в какие периоды их реализации планируется привлечение инвестиций.
На рис. 3 видно, что по числу преобладают концессии со сроком действия до 25 лет (86,9%), что с точки зрения правильного структурирования сделок представляется вполне успешным фактом. Но картина будет совершенно иной если мы соотнесем срок концессионных соглашений с людностью населенных пунктов, где доля концессий со сроком действия 25 лет и более почти 65% от общей людности в городах с концессиями более 10 лет, и с инвестиционными обязательствами, где долгосрочные концессии составляют более 89% от общей суммы инвестиций (рис. 4).
Средняя численность населения территорий, для которых заключены концессионные соглашения на срок менее 25 лет, составляет 31,6 тыс. человек, сюда входит всего 1 город-миллионник (Воронеж) и ещё 8 городов с населением более 100 тыс. человек. Средняя численность населения территорий с концессионными соглашениями на срок более 25 лет составляет 327,0 тыс. человек. В этой группе – напротив, всего 3 города имеют численность населения менее 100 тыс. человек.
На рис 5 представлен график заключения концессий на срок более 10 лет по годам с их продолжительностью.
Рисунок 5 – Год заключения концессионных соглашений со сроком более 10 лет в секторе водоснабжения и водоотведения, а также планируемый период их реализации. Источник: составлено авторами.
Из приведенного графика видно, что в последние годы растет доля соглашения, заключаемых на длительный период, до 49 лет, в которых формируются инвестиционные обязательства частной стороны вплоть до 2070 года. Это означает, что часть из приведенного ранее объема инвестиций будет вкладываться (возможно) во второй половине 21 века.
Следует отметить, что после значительного спада числа заключаемых концессионных соглашений в 2018–2020 гг. период 2021–2022 гг. отметился ростом числа концессий (рис. 6).
Рисунок 6 – Распределение заключенных концессионных соглашений со сроком более 10 лет в секторе водоснабжения и водоотведения. Источник: составлено авторами.
При этом в эти годы стал резко возрастать и срок, на который заключаются концессионные соглашения (рис. 7).
Рисунок 7 – Средний срок заключенных в течение года концессионных соглашений со сроком более 10 лет в секторе водоснабжения и водоотведения за 2011–2023 гг. Источник: составлено авторами.
Можно проследить достаточно хорошо наблюдаемую зависимость между сроком соглашения и размером населенного пункта: в крупных населенных пунктах заключаются более долгосрочные соглашения (рис. 8).
Рисунок 8 – Соотношение численности населения и срока реализации концессионных соглашений со сроком более 10 лет. Источник: составлено авторами.
Таким образом, мы определили сложившийся тренд на увеличение сроков действия концессионных соглашений. Попытаемся разобраться, что при этом происходит с инвестиционными обязательствами.
Очевидно, что как публичная власть, так и общество в целом, заинтересованы в инвестициях частного бизнеса, которые будут вкладываться в ближайшие годы, а не во второй половине 21 века. Поэтому исследуем, какую долю из обещанных в концессионных соглашениях частных инвестиций частный бизнес планирует вложить в первые годы реализации концессионного соглашения. Для этого в качестве параметра длительности первого периода концессии определим семь лет. Почему семь лет? Хорошее для публичной власти и общества концессионное соглашение представляется достаточно простым по своей структуре: надо привлечь частные инвестиции в решение тех задач, которые стоят перед коммунальным сектором сейчас, т.е. инвестиции нужны сразу, а не спустя какое-то длительное время. Это означает, что концессионеру предстоит относительно быстро привлечь деньги в проект, разработать проектную документацию, провести строительство или модернизацию объектов. Если объект достаточно сложный, например, КОС – канализационные очистные сооружения, то инвестиционный цикл может занимать до семи лет. Поэтому мы определяем начальный инвестиционный цикл в семь лет, хотя по факту он, конечно, может быть и меньше.
И исходя из инвестиционного цикла в семь лет относительно просто можно выстроить логику оптимальной структуры концессионного соглашения. После семи лет инвестиций следует время эксплуатации, в течение которого инвестор должен вернуть вложенные в проект деньги. Разумно срок такой эксплуатации определить в зависимости от возможной длительности заимствований на финансовых рынках и принять это за срок эксплуатации с небольшим запасом. В современных российских условиях заимствования финансовых институтов не превышают пятнадцати лет. Именно поэтому концессионное соглашение продолжительностью от 15 до 25 лет представляется оптимальным. А после этого следует ожидать нового конкурса под новую концессию и под те инвестиционные задачи, которые будут актуальны на тот период.
Далеко не во всех анализируемых концессионных соглашениях есть информация о распределении инвестиций по годам, что само по себе уже можно назвать серьезным недостатком таких концессий (рис.9).
Концессий с периодом действия 10 и более лет и указанием объема инвестиционных обязательств оказалось 153. Из них только в 88 представлена информация о распределении инвестиционных обязательств концессионера по годам.
Исходя из количества отобранных концессий – около ¾ всех соглашений (74%) действительно имеют локализацию инвестиций в первые 7 лет реализации. Это в первую очередь объясняется низкой продолжительностью большинства соглашений. Даже несмотря на то, что мы рассматривали только договоры со сроком, превышающим 10 лет, медианное значение по выборке из 88 соглашений составило 11 лет.
Тем не менее, короткие концессии обычно не предполагают значительных объемов инвестиций, а соглашения по наиболее крупным городам чаще более длительные, и инвестиции распределены уже на существенно более поздние периоды.
Проиллюстрируем это на нашей выборке. Картина по объему инвестиций в первые 7 лет совершенно иная по сравнению с долей концессионных соглашений, где предусмотрены быстрые инвестиции (рис.10). Суммарный объем инвестиционных обязательств концессионера по 88 соглашениям – порядка 205,6 млрд руб., из которых в первые 7 лет планируется вложить лишь около 28% (58,2 млрд руб.).
Для большей наглядности мы просуммировали объем инвестиций концессионеров по каждому году реализации концессии (вне зависимости от года начала реализации). Полученная картина представлена на рис. 11.
Рисунок 11 – Распределение инвестиций концессионера по годам реализации концессионных соглашений
Источник: составлено авторами по выборке концессионных соглашений.
Таким образом, мы выяснили три важных тренда за последние годы (2021–2023 гг.) заключения концессионных соглашений:
– растет средний срок, на который заключаются концессионные соглашения;
– наряду со сроком растет и размер населенных пунктов, в которых заключаются такие соглашения;
– такие соглашения включают в себя значительные инвестиционные обязательства частной стороны, которые не концентрируются на среднесрочном периоде, а планируются на весь период концессионного соглашения, включая 49 лет до 2070 года.
В этой связи была поставлена задача проанализировать практику заключения концессионных соглашений в крупных городах с населением более 100 000 человек.
На рис.12 представлена карта, где выделены города с населением более 100 000 человек, в которых заключены концессионные соглашения в секторе водоснабжения и водоотведения.
На карте представлены 36 крупных города, где заключены концессионные соглашения. Концессии в 25 из этих городов в рамках исследования были проанализированы.
В 11 городах концессионером выступает холдинг «Российские коммунальные системы» (РКС), в 11 других городах – холдинг «Росводоканал» (РВК), в 14 оставшихся городов концессионерами выступают различные другие компании. Таким образом, очевидный факт, что на рынке услуг по управлению системами водоснабжения и водоотведения выделяются два крупных игрока. Причем, с учетом того, что каждый из них занимает треть концессий в крупных городах, есть все основания считать, что их деятельность имеет черты монопольной.
По собранной информации практически все соглашения у этих компаний заключаются на период более 25 лет. РВК в последнее время вообще настаивает на 49-летнем периоде. Так было в Липецке, Архангельске, Орске, Южно-Сахалинске.
Рисунок 12
Концессии в секторе водоснабжения/водоотведения в крупных городах России
Примечание – Источник: составлено автором в границах регионов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2021 г.
В табл.1 представлена информация о структуре инвестиционных обязательств долгосрочных концессий в крупных городах России.
Таблица 1 –Ключевые показатели проанализированных концессионных соглашений по городам присутствия группы компаний Росводоканал и группы компаний Российские коммунальные системы
Примечание:
1. В столбце «Всего» представлена информация по выборке соглашений, для которых доступна информация о суммарном объеме инвестиций, вкладе концессионера и концедента.
2. В строке «Доля инвестиций концессионера в первые 7 лет реализации соглашения, %» приведена оценка только по концессионным соглашениям, для которых доступна информация о распределении инвестиционных обязательств концессионера по годам.
Механизм государственно-частного партнерства в первую очередь нацелен на привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, однако вклад концедента в финансирование проектов также может быть очень существенным. Из рассмотренных концессионных соглашений по двум холдингам суммарный объем предусмотренных инвестиций составляет 222,1 млрд руб., по имеющимся в ГАСУ данным 12,3 млрд руб. (5,5%) из них предполагаются со стороны публичной стороны. Их доля почти вдвое меньше, чем по общей выборке соглашений со сроком реализации более 10 лет, где она составляет 9,3%.
Наибольший объем инвестиций концендента предусмотрен для реализации проектов в Южно-Сахалинске (РВК) – 3,9 млрд руб. (16,8%) и в Самаре (РКС) – 8,1 млрд руб. (32%).
ВЫВОДЫ ИЗ ПРОВЕДЕННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
В рамках выполненного нами исследования проанализировано более 350 концессионных соглашений в сфере водоснабжения и водоотведения в 28 регионах Российской Федерации, а также в 20 крупных городах Российской Федерации.
Но прежде отметим несколько важных положений, которых не удалось прояснить при анализе концессионных соглашений.
1. Очевидно, что значение тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения являются значимым фактором привлекательности этого сектора для бизнеса. И легко предположить, что более высокие тарифы будут формировать более высокий интерес частного бизнеса к той или иной инфраструктуре водоснабжения/водоотведения. Но концессионные соглашения не содержат информацию о величине тарифов как на момент заключения соглашения, так и прогнозных тарифов на период его реализации, что делает такой анализ на основании концессионных соглашений невозможным. И это, на наш взгляд, следует рассматривать как существенный недостаток концессионного законодательства.
2. Для оценки успешности концессионных соглашений желательно сравнивать ключевые показатели производственной деятельности предприятий водоснабжения/водоотведения. В оптимальной случае их надо сравнивать по двум координатам:
изменение ключевых производственных показателей во времени в рамках концессионного соглашения. Такой механизм формально предусмотрен законодательством, но по факту он не реализуется.
сравнение ключевых производственных показателей предприятий, работающих по концессионным соглашениям, с другими предприятиями. Такую задачу сегодня решить невозможно ввиду отсутствия необходимой информационной базы, где должны быть определены показатели и их значения для групп предприятий, которые можно рассматривать как аналоги. Эту методологическую задачу необходимо решать на федеральном уровне.
ТЕПЕРЬ РАССМОТРИМ КЛЮЧЕВЫЕ ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Факт привлечения частных инвестиций и результативность их освоения служат ключевым фактором оценки имеющихся в РФ концессионных соглашений в секторе водоснабжения и водоотведения (как и любом другом секторе). Следует признать, что оценки эффективности привлечения частных инвестиций в рамках концессионных соглашений на основании имеющейся информации получить невозможно.
При этом можно выделить следующие характерные признаки концессий в секторе водоснабжения и водоотведения.
1. Специфика сектора водоснабжения/водоотведения заключается в том, что практически всегда концессионные соглашения в этом секторе – это так называемый brown field (браун филд), когда в концессию сдается уже имеющаяся инфраструктура, которая сразу формирует доход концессионера от продажи производимых на ней товаров и услуг. Поэтому важно в качестве инвестиций учитывать именно привлеченные средства, собственные или заемные, а не средства из тарифной выручки (амортизационные отчисления или плату застройщиков за подключения). Для инвестирования последних механизмы государственно-частного партнерства не требуются. Анализ концессионных соглашений показал, что концессионеры на раскрывают источники привлечения планируемых инвестиций.
2. Практически во всех концессионных соглашениях обязательства по инвестициям частной стороны формулируются в общем виде, без детализации их как по источникам, так и по времени привлечения. В случае концессий в больших городах, в частности, концессий РКС и РВК, как правило, указываются мероприятия, для реализации которых планируется привлечение инвестиций и оценка стоимости таких мероприятий. Но в значительной части концессий не делается и этого. И из текста большинства соглашений следует, что в качестве источника инвестиций рассматривается тарифная выручка, а не привлеченные средства. В частности, об этом говорит равномерное распределение инвестиционных обязательств на весь период концессионного соглашения.
3. Все рассмотренные концессионные соглашения можно разделить на три группы по срокам их реализации:
a. Соглашения со сроком до 10 лет (минимальный срок – 1 год). Их доля в рассмотренных соглашениях 40,8%. Эти соглашения часто заключались скорее для роста числа концессий в относительно небольших поселениях, включая села. Частной стороной в них часто выступали местные приватизированные коммунальные предприятия. Пик по времени заключению таких соглашений – 2016–2018 гг. Никакого даже потенциала на привлечение инвестиций такие соглашения не содержат.
b. Соглашения на период 10–25 лет. Доля таких соглашений 51%. Нередко частной стороной в таких соглашениях выступают компании, работающие в энергетике, IT, ищущие новые ниши для развития бизнеса. В этой группе соглашений есть интересные истории, например, одновременная концессия системы водоснабжения/водоотведения и системы теплоснабжения в Обнинске, включающая привлечение земных денег на финансовом рынке. Это достаточно разнообразная и интересная группа. Здесь нет шумных историй успеха, но именно из этой группы могут вырасти серьезные игроки на рынке водоснабжения/водоотведения, которые сформируют реальную конкурентную среду по управлению инфраструктурой сектора в случае принятия правовых мер по снижению рисков инвестирования в сектор.
c. Соглашения с периодом от 25 до 50 лет. Доля таких соглашений относительно невелика 7,9%, но именно в этих соглашениях содержится львиная доля обещанных в сектор частных инвестиций (порядка 90%). Такие соглашения заключаются в крупных городах России. Только в шести из 35 исследуемых нами крупных городов, где заключены концессионные соглашения, срок концессий меньше 25 лет1. Казалось бы, именно на эту группу надо ориентироваться. Но тут не все просто. И вот несколько причин, которые вызывают большие опасения именно из-за действия соглашений в этой группе.
i. Во-первых, эту группу практически монополизировали две компании, которые в России считаются (и по факту являются) самыми компетентными частными компаниями на рынке водоснабжения. Это АО Росводоканал (РВК) и АО Российские коммунальные системы (РКС). Их доля в этой группе рассмотренных соглашений 61%, в инвестициях 65%;
ii. Сам факт монополизации управления инфраструктурой водоснабжения уже плохо, но ситуация гораздо серьезнее. Такие соглашения, как правило, заключаются не просто на длительный срок, но еще с обязательствами проинвестировать в инфраструктуру на 20, 30 и так далее годах концессии. Так, концессионное соглашение РВК в Архангельске содержит план инвестиций на 2066 год, в Оренбурге – на 2052 год, концессия РКС в Самаре содержит план инвестиций на 2047 год. Отложенные на такой срок инвестиции нельзя признать потенциалом развития для сектора, который нуждается в них в краткосрочной перспективе. Концессионное соглашение в этой ситуации превращается в соглашение о намерениях, которые потом детализируются в формате краткосрочных обязательств путем принятия множества дополнительных соглашений. По концессиям РВК в Архангельске было принято 7 дополнительных соглашений за период с 2019 года, в Тюмени – 8 дополнительных соглашений с 2018 года, по концессии РКС в Самаре – 7 дополнительных соглашений с 2019 года. С одной стороны, дополнительные соглашения – неизбежный элемент долгосрочных соглашений, поскольку изменение внешних условий может приводить к необходимости пересмотра ранее достигнутых договоренностей. И это должна быть относительно простая процедура взаимодействия сторон без вмешательства административных структур, включая УФАС, при жестком соблюдении правовых норм, что можно менять, а что нельзя в концессионном соглашении. Но чем конкретней, содержательней и ограниченней по сроку будут концессионные соглашения, тем меньше будет вероятность принятия таких дополнительных соглашений.
По факту рассмотренные выше сделки содержат признаки приватизации, причем бесплатной, управления активами водоснабжения и водоотведения:
- механизмы ГЧП основаны на важном экономическом принципе: конкуренции за право работать на монопольном рынке. Правовое свидетельство этому: половина закона о концессионных соглашениях, ровно, как и закона о государственно-(муниципально-) частном партнерстве, – это проведение конкурса на право заключения соглашения. Для того чтобы конкуренция развивалась, соглашение должно носить срочный характер. И срок таких соглашений определяется инвестиционным циклом. Все относительно просто – частник за счет привлеченных инвестиций изменяет состояние передаваемой ему системы, причем решает инвестиционные задачи, которые надо решить сейчас, а не через 20 лет. Период инвестиций, включая проектирование, может занять до семи лет. Потом наступает период эксплуатации, в течение которого концессионер должен вернуть с ожидаемой доходностью вложенные деньги. Этот период может зависеть от того, на какой период можно привлечь деньги на финансовом рынке. В благоприятном случае этот период может составлять до 15 лет. Срок концессии в 15-25 лет выглядит обоснованным с точки зрения формирования конкурентной среды. После этого срока может быть проведен новый конкурс и новые обязательства частной стороны. Причем, с высокой вероятностью – того же концессионера, который работал предыдущий период, если он работал успешно. Но в случае, когда концессионное соглашение заключено на 30 и более нет, возникает ситуация не конкурса и конкуренции, а непростого диалога с частной компанией-монополистом, которая получила во владение городскую инфраструктуру на длительный срок в рамках договора –декларации, и договариваться с которой, как показывает опыт, очень непростое занятие, поскольку она, как правило, обладает и более достоверной информацией о состоянии коммунальной инфраструктуры в силу того, что обеспечивает ее эксплуатацию, и способна привлечь квалифицированных специалистов – юристов для получения максимальной выгоды для себя из таких переговоров.
Таким образом, поведенный анализ показывает, что в России есть крупный частный бизнес, который заинтересован во вхождении в сектор водоснабжения и водоотведения, понимает его монопольный характер и большие финансовые потоки в нем и, пользуясь несовершенством законодательства, де-факто приватизирует хозяйственную деятельность в нем на период нескольких поколений. Причем, необходимо подчеркнуть, что действует он как бизнес предельно рационально и в соответствии с законодательством. Проблема только в том, что при этом риски качества и стоимости услуг сектора остаются на обществе и потребителях.
4. Подчеркнем еще раз, что бизнес в этой ситуации ведет себя рационально и в рамках закона. Обозначенная ситуация складывается в связи с наличием больших инвестиционных рисков в существующих концессионных соглашениях, что определяет в конечном итоге минимальное количество привлеченных частных инвестиций. Разберем на примере проведенного анализа какие параметры концессионных соглашений формируют главные инвестиционные риски и свидетельствуют в итоге об инвестиционной непривлекательности соглашений.
Для того чтобы минимизировать риски возврата инвестиций, необходимо повысить прогнозируемость будущих доходов. Будущие доходы (выручка) – это произведение объема продаж (реализации) на цену. Поскольку у естественной монополии мало варьируемый сбыт, то это один из главных факторов привлекательности естественных монополий.
Практически во всех соглашениях, заключенных после 2019 года, приводится планируемая выручка на каждый год соглашения. Рассчитываться она должна на основании долгосрочных параметров тарифного регулирования, которые заявляются частной стороной либо в процессе проведения конкурса, либо в формате частной инициативы и представлены в концессионном соглашении в соответствующем приложении. Почти всегда выручка, представленная в приложении, заметно растет (95% проанализированных соглашений). Очевидно, это означает, что при ее расчете учитывались прогнозные индексы инфляции. Но нигде в соглашениях этих индексов нет. Поэтому, что реально означают цифры планируемой выручки, из соглашения понять невозможно. А это то, что по закону должна обеспечить публичная сторона. Таким образом, ключевой параметр для минимизации инвестиционного риска концессионера остается неопределенным.
Кроме того, анализ соглашений показывает, что в настоящее время они содержат положения, на исполнение которых никто не рассчитывает. Речь идет, в том числе, о том, как в соглашениях прописываются тарифы, по которым будет работать предприятие-концессионер. Зарубежная практика в таких случаях просто включает в соглашения тарифы будущих периодов в ценах на момент заключения соглашения и формулу их перерасчета с учетом инфляции, и разделения тарифа на подконтрольные и неподконтрольные компоненты. Российское законодательство пошло более сложным путем. Вместо тарифов у нас долгосрочные параметры тарифного регулирования. Это в отличии от тарифов практически неинтерпретируемые таблицы цифр, на основании которых регулятор будет считать тарифы. Т.е. вместо тарифов, определенных по результатам конкурса (следует упомянуть, что в этом случае верхнюю планку всегда задает публичная сторона - организатор конкурса) в России тарифы устанавливаются не договором, а третьей стороной – регулятором. Причем у регулятора есть два закона для этого:
Закон о концессионных соглашениях и обязательство пользоваться долгосрочными параметрами тарифного регулирования из соглашения [ФЗ 115(2005)];
Жилищный кодекс РФ, где вводятся предельные индексы изменения стоимости коммунальных услуг, которые в редакции регулятора интерпретируются в предельный рост тарифа на коммунальную услугу [ЖК РФ (2004)].
Безусловно, регулятор использует второе для определения тарифа.
Достаточно пренебрежительное отношение всех частных участников к приложению с долгосрочными параметрами тарифного регулирования можно проследить при анализе этих таблиц приложений. Долгосрочные параметры тарифного регулирования в теории должны отражать результативность вложенных в проект инвестиций. Например, есть такой долгосрочный параметр как индекс эффективности операционных расходов. Логично предположить, что после окончания инвестиционного цикла концессионного соглашения снизятся операционные расходы, что должно привести к скачкообразному изменению этого индекса. Однако в 100% исследуемых концессионных соглашений этот индекс изменялся линейно на 1% каждый год.
Аналогична история с показателем нормы прибыли концессионера. После завершения инвестиционного цикла должны сократиться операционные расходы концессионера, но при этом для сохранения величины тарифа и источника возврата вложенных инвестиций должна вырасти норма прибыли. В 78 % проанализированных соглашений этого не происходит. Более того, в 56% соглашений норма прибыли на протяжении всего срока соглашения не превышает 5%. Данный анализ еще раз доказывает декларативность зафиксированных в концессионных соглашениях обязательств.