Главный недостаток метода экономически обоснованных затрат, применяемого в электроэнергетике, заключается в том, что монополия стремится к завышению своих затрат, а регулятор — к тому, чтобы срезать необоснованные, по его мнению, расходы, не относящиеся к производственной деятельности.
Очевидно, необходимо создавать условия, которые подтолкнули бы электросетевые компании к повышению эффективности операционных расходов. Одно из возможных решений — переход на эталонное регулирование, дискуссии по поводу которого ведутся не один год. Какие спорные моменты вызывают вопросы экспертов, в ходе «Открытого интервью» главному редактору «ЭПР» Валерию ПРЕСНЯКОВУ рассказал директор Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ «Высшая школа экономики» Илья ДОЛМАТОВ.
Кто станет ориентиром: лучший или худший?
— Вводя эталонное регулирование, не попадем ли мы в ловушку, что, с одной стороны, будем занижать тарифы, с другой — через несколько лет у каких-то компаний не окажется денег на обновление оборудования? Нет ли изначально ошибки в предлагаемом уравнивании компаний?— Эталонное регулирование, как разновидность бенчмаркинга, направлено на то, чтобы стимулировать компании к повышению своей эффективности. Это правильная история, которая присутствует и в зарубежной практике: если нет других вариантов создания конкурентных условий для сетевых компаний, нужно переходить к стимулирующему в широком смысле слова регулированию.
Возникает вопрос: как выбрать правильную модель и настроить ее? Эталоны могут устанавливаться по «идеальному уровню» (лучшая практика, к которой нужно стремиться). Может быть выбран подход к определению эталона по признаку максимальных расходов как некий норматив (если регулятором выдерживается логика «компания точно должна уложиться в этот уровень»). Может быть выбран подход, когда за эталон берется некое среднее значение затрат по отрасли. Пока, по моим ощущениям, мы ориентируемся далеко не на лучшую компанию. А как определить лучшую? Это необязательно та компания, у которой наименьшие операционные расходы. Стоит учитывать уровень надежности, качества энергоснабжения, производительность труда.
Мы рассмотрели проект постановления Правительства, подготовленный ФАС России, дали свои замечания, обозначив ряд изъянов предлагаемой методологии. Сейчас постановление напоминает «черный ящик»: имеется некий результат расчетов, но непонятно, каким образом он получен.
Не первый подход к снаряду
— Как вы считаете, эталоны действительно будут приняты с начала 2026 года?— Это уже не первый подход к снаряду. С одной стороны, накопилась определенная усталость от того, что их пытались принять много раз, с другой — есть ощущение, что они действительно могут быть приняты на 2026 год, поскольку базовые расходы в целом актуализированы. Методология была еще раз пересмотрена. Вопрос, скорее, в том, выдержит ли она критику?— Какие спорные моменты видите вы?— Ключевая проблема в том, что не раскрыты ни данные, ни сами модели, на основе которых получены те или иные значения, мы не понимаем, насколько они обоснованы, корректны по отношению к регионам и компаниям.
Поясню подробнее. Мы формируем расценки по группам оборудования, но у нас нет раздельного учета затрат в отношении этих групп. Затраты были распределены расчетным путем, в основе этого распределения лежит пропорция, связанная с условными единицами. Условные единицы неактуализированы, они были разработаны еще в 1980-х годах.
Далее, пропорции между разными классами напряжения по группам оборудования были несколько изменены по отношению к условным единицам. На каком основании, как это получилось? Неизвестно.
Кроме того, в эталонах учтено новое оборудование, условные единицы по которому не разрабатывались; затраты на его обслуживание как-то были выделены из общих величин, но мы не понимаем, как.
Второй аспект — коэффициенты к базовым расценкам. Например, коэффициенты устаревания оборудования. Мы видим: чем старше оборудование, тем больше вложений оно требует. Коэффициенты разные +10%, +40%. Рассматриваются три временных горизонта эксплуатации оборудования: до 30 лет, от 30 до 70 лет, свыше 70 лет.
В нашем понимании стимулирующее регулирование должно выглядеть следующим образом: чем выше физический износ оборудования, тем больше внимания должно уделяться созданию стимулов к его выводу из эксплуатации. На практике картина обратная: изношенное оборудование предполагает учет дополнительных расходов, что стимулирует компании оставлять его на балансе даже в случае простоя. Если мы на государственном уровне создаем стимул к обновлению, модернизации, то стимул должен быть ровно обратный: больше срок эксплуатации, соответственно, меньше расходов.
Вызывают вопросы региональные коэффициенты, которые варьируются от 0,6 до 1,8. Методология их получения непонятна. Сформированы 24 региональных кластера, но мы не знаем, как происходил этот процесс. Показатели даже в смежных регионах отличаются на 50%. К примеру, коэффициенты Мурманской и Архангельской областей, а также Республики Коми разнятся в полтора раза, хотя стоимость той же потребительской корзины в названных регионах отличается не более чем на 10%.Климатические условия в Мурманской области чуть более сложные, но сомневаюсь, что они так повлияли на прирост операционных расходов. Коэффициент по Москве совпал с Еврейской автономной областью, хотя это разные по климату и экономике регионы. На территориях, где не присутствует ПАО «Россети» — Иркутской области и Республике Башкортостан, одни из самых низких региональных коэффициентов. Если там действительно низкий уровень операционных расходов и хороший уровень надежности и качества, то, может, взять за ориентир эту лучшую практику.
Принципы регулирования нарушаются
— Известна ли вам позиция представителей энергетического сообщества по этому проекту?— Насколько я понимаю, позиция Россетей поддерживающая, что логично: это государственная компания, на базе которой происходит консолидация территориальных сетевых организаций (ТСО), ФАС, разумеется, ориентируется на ее мнение. РусГидро тоже поддерживает эталоны.
Категорически против малые ТСО, поскольку не учитывается эффект масштаба компании, а значит, это дискриминация.— Можно сказать, что этот проект снова подталкивает маленькие компании в объятия больших сетевых компаний?— Абсолютно точно. Мы видим существенное административное ограничение — ориентир идет на крупнейшую ТСО.В проекте прописано, что переходный период занимает три года и выглядит следующим образом: в первый год расходы, рассчитанные методом эталонов, составляют 30%, методом экономически обоснованных расходов — 70%, на второй год наоборот — 70% на 30%, на третий год — уже полный выход на эталоны.
В любом случае при расчете даже методом экономически обоснованных расходов есть норма об ограничении по уровню крупнейшей сетевой компании. Не стоит забывать: когда компания находится в долгосрочном регулировании, установленные параметры должны быть неизменными. Сейчас многие ТСО продолжают находиться в долгосрочном периоде, но им навязывают переход на эталоны и ограничения по уровню крупнейшей сетевой компании. На мой взгляд, это прямое нарушение принципов долгосрочного регулирования.
«Пилота» не будет, но он бы не помешал
— Может ли проявляться определенный субъективизм органов регулирования к рассмотрению тех или иных статей операционных расходов?— Да. Это может быть связано с политикой ограничения роста тарифа. С одной стороны, появление эталонов призвано облегчить работу органов регулирования и регулируемых организаций по доказыванию этих расходов, с другой — у органов регулирования появится дополнительная головная боль, связанная с инвентаризацией сетевых активов, ведь ранее они так пристально не смотрели на состав оборудования. Более того, у регулируемых организаций появится соблазн заявлять больше оборудования — с тем, чтобы увеличивать базу для дальнейшего расчета эталонных расходов.— Возможно, стоило бы начать переход на эталонный метод регулирования с пилотного проекта, а затем уже масштабировать его на всю страну?— Я являюсь сторонником того, что для начала стоило бы попробовать, проанализировать полученный опыт, после чего принимать решение о повсеместном использовании эталонов. Для этого потребуется, на мой взгляд, около трех лет. Однако сейчас мы видим, что эталоны хотят внедрить побыстрее, а потом уже, если возникнут проблемы, будут производиться корректировки.— Давайте представим, что мы с вами перенеслись на три с половиной года вперед. Как введение эталонов повлияет на энергетику в 2028 году?— Начну с того, что сейчас оценок экономических последствий принятия таких эталонов по регионам и компаниям нет. Но, думаю, участников отрасли в лице госкомпаний — Россети, РусГидро вполне устроит такое регулирование, потому что оно позволит им создавать стимулы для снижения своих операционных расходов, зарабатывания средств. Тем не менее другие компании будут недовольны эталонами ввиду их необъективности.
В полтора-два раза уменьшится количество сетевых компаний. Многое будет зависеть от показателей аварийности, будут ли с этим проблемы. Возможно, вновь возникнут локальные дискуссии о том, насколько эталоны соответствуют тому уровню надежности и качества, которое они должны обеспечить.
Наша общая цель — сделать так, чтобы эталоны отражали лучшую практику (оптимальные расходы на поддержание требуемого уровня надежности), с тем чтобы мы не возвращались к вопросу недорегулированности, с одной стороны, а с другой, к неэффективным расходам в компаниях, которые имеют место быть.