Предлагаем вашему вниманию статью Директора по отраслевому регулированию ООО «Метеор Лифт», почетного работника ЖКХ Елены Павловны Солнцевой «Лицензирование или обязательное саморегулирование деятельности по управлению многоквартирными домами: что эффективнее и к чему готовы отрасль, общество и государство».
Статья, опубликованная в ноябрьском номере журнала «ЖКХэксперт: экономика и право» за 2023 год, посвящена дискуссии о выборе между саморегулированием и лицензированием деятельности по управлению многоквартирными домами. Е.П. Солнцева была участником Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов «Эксперт ЖКХ-2023» в номинации «Лучший экспертный материал по решению экономических проблем сферы управления МКД».
1 сентября 2014 года вступили в силу изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, которыми было введено лицензирование предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домам. Наличие лицензии для управляющих организаций стало обязательным с 1 мая 2015 года. Почти 10-летний опыт практического применения этих норм, ставших в свое время революционными на рынке управления многоквартирными домами, требует анализа и оценки дальнейших перспектив регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами, которая является одной из важнейшей составляющих обеспечения комфортного и безопасного проживания граждан.
Начать хотелось бы с предыстории вопроса.
Вступивший в силу 1 марта 2005 года Жилищный кодекс Российской Федерации, заменивший Жилищный кодекс РСФСР, действовавший с 1983 года, предписывал собственникам помещений в многоквартирных домах выбрать один из четырех способов управления:
- непосредственное управление собственниками помещений;
- управление товариществом собственников жилья;
- управление жилищным кооперативом;
- управление управляющей организацией.
При этом, вводя в российское законодательство понятие «управляющая организация», новый Жилищный кодекс не предусматривал никаких требований к таким организациям. Возможно учитывалась неудачная попытка Госстроя сформулировать единые лицензионные требования и условия для субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке жилищно-коммунальных услуг, предпринятая в 2000 – 2001 годах, возможно на тот момент времени законодатель руководствовался принципом «рынок все отрегулирует», но, по факту, на базе бывших РЭУ и ЖЭУ начал формироваться новый сегмент экономики со значительным денежным оборотом и отсутствием внятного правового регулирования.
Нельзя не упомянуть, что сфера ЖКХ была и остается не только социально значимой, но и крайне чувствительной для государства, напрямую влияя на политические ожидания граждан и отношение к власти на всех ее уровнях – от местного до федерального. Запрос от населения на решение государством проблем как с предоставлением коммунальных услуг, так и с качеством содержания и ремонта многоквартирных домов традиционно формирует актуальную повестку, в первую очередь, для муниципального и регионального уровня, однако к началу 2013 года острые проблемы в этой сфере стали все чаще подниматься на федеральном уровне.
По данным Минстроя России, в 2013 году государственными жилищными инспекторами было проведено более 240 тыс. проверок, из которых только 5 тыс. носили плановый характер, а остальные проводились по заявлениям граждан, недовольных работой управляющих организаций. При этом порядка 60% обращений, поступающих в тот период в федеральные и региональные органы власти, содержали жалобы, связанные именно с ЖКХ.
Закономерным результатом явилось поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 29 апреля 2013 г. № Пр-967 (подпункт 14 пункта 1) о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в части установления обязательных требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим профессиональную деятельность, связанную с предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг.
И вот тогда дискуссия о выборе между саморегулированием и лицензированием деятельности по управлению многоквартирными домами была пройдена в первый раз.
У каждого из подходов были серьезные аргументы и «за» и «против», но одним из решающих стало мнение Экспертного управления, Государственно-правового управления и Управления по внутренней политике Президента Российской Федерации, высказавших позицию против введения обязательного саморегулирования для управляющих организаций.
Ключевыми факторами формирования такой позиции были, во-первых, неизбежный рост платы граждан за жилищно-коммунальные услуги, в связи с необходимостью формирования компенсационных фондов, негативный на тот момент опыт обязательного саморегулирования в проектной, строительной и инженерно-изыскательской деятельности (которое, напомню, было введено с 1 января 2009 года) а также отсутствие сформировавшегося профессионального сообщества, которое могло бы стать полноценным партнером государства при наведении порядка на рынке управления многоквартирными домами.
При этом стоит отметить, что в тот период времени существовало несколько десятков саморегулируемых организаций (далее – СРО), объединявших управляющие организации на добровольной основе. Первая саморегулируемая организация в сфере ЖКХ была зарегистрирована в июле 2008 года – в неё объединились управляющие организации Удмуртии. В январе 2010 года по инициативе 18 СРО было создано Национальное объединение СРО (НОСО УН). К концу 2012 года в состав НОСО УН входило уже 44 СРО, однако объединяли они именно добросовестных участников рынка, стремившихся развивать бизнес по управлению многоквартирными домами и заинтересованных в удовлетворенности жителей их работой.
В то же время, не в последнюю очередь в связи с условиями предоставления поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (доведение доли частных управляющих организаций в субъекте Российской Федерации не менее чем до 80%), значительную долю рынка управления многоквартирными домами на тот момент времени занимали реорганизованные в частные компании по указанию местных властей РЭУ и ЖЭУ, находящиеся в планово-убыточном состоянии, и откровенно недобросовестные игроки, занимавшиеся сбором и выводом средств, уплаченных жителями за коммунальные услуги.
Таким образом, действовавшие к началу 2014 года примерно полсотни добровольных СРО управляющих организаций не могли в полном объеме представить весь рынок, на котором, по данным сайта "Реформа ЖКХ", на 1 января 2014 года осуществляли деятельность 37,319 тысячи управляющих организаций.
Еще раз хотелось бы обратить внимание на экономическую составляющую проблемы, потребовавшей от государства принятия решения о выборе способа регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами. Крайне остро стоял вопрос не заключения управляющими организациями договоров с ресурсоснабжающими организациями, а также нарушения требований о перечислении денежных средств, поступивших от собственников помещений, поставщикам ресурсов. По состоянию на 1 января 2014 года текущая дебиторская задолженность по виду экономической деятельности «Производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды» составляла 1899 млрд руб., из которой просроченная – 351 млрд руб. (см. Аналитический доклад «Законодательные инициативы по укреплению платежной дисциплины среди потребителей энергоресурсов». Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Москва, 2014 г. С. 4). При таких объемах даже формирование компенсационного фонда СРО в значительном объеме (что, как уже отмечалось выше, неизбежно влекло рост платы граждан) не позволило бы полноценно отвечать по неисполненным обязательствам членов СРО перед поставщиками коммунальных ресурсов.
Итак, с учетом всех имевшихся фактических обстоятельств, выбор в пользу введения лицензирования был очевиден (в скобках отмечу, что в 2012 году Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект, который бы обязывал управляющие организации входить в СРО, но рассмотрение документа долго откладывалось, пока в 2017 году он не был отклонён во втором чтении и снят с рассмотрения).
Введение лицензирования управляющих организаций в сжатые сроки и под непосредственным контролем со стороны государства позволило в определенной степени освободить рынок от недобросовестных участников и повысить ответственность управляющих организаций за качество предоставляемых жилищных и коммунальных услуг.
При этом и при принятии решения о введении лицензирования в2014 году, и неоднократно в дальнейшем, как депутатами Государственной Думы, так и руководством Минстроя России, подчеркивалось, что лицензирование является временным механизмом государственного регулирования, необходимым для наведения порядка на рынке управления многоквартирными домами.
Как было отмечено в Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26.01.2016 № 80-р, "лицензирование является механизмом постоянного контроля за управляющими организациями и принятия действенных мер к допустившим нарушения хозяйствующим субъектам. Эффективность этого механизма будет определяться в ходе мониторинга ситуации в сфере управления многоквартирными домами, в том числе с использованием показателя удовлетворенности потребителей качеством предоставленных услуг".
За прошедшие годы правовое регулирование деятельности по управлению многоквартирными домами и сам рынок управления многоквартирными домами качественно изменились.
На федеральном уровне приняты поправки в Жилищный кодекс Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, утверждены приказы Минстроя России в значительной степени регламентировавшие порядок и правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, процесс смены управляющих организаций, требования к обеспечению качества и прозрачности расчетов за коммунальные услуги и жилое помещение. При этом, анализируя нормативную правовую базу, нельзя не отметить, что требования и правила установлены на минимально допустимом для комфорта и безопасности проживания граждан уровне, часть норм носит рамочный характер, а часть – избыточна или не соответствует актуальному состоянию жилищного фонда. Впрочем, это тема требует отдельного обсуждения.
Сформирована практика привлечения управляющих организаций к административной ответственности. Так, по данным сайта ГИС ЖКХ количество управляющих организаций, привлеченных к административной ответственности, за период 2016 - 2023 гг. составило 32 716 (43.42%). И здесь нужно отметить, что сфера управления многоквартирными домами является единственной в стране, где полномочия лицензирующего и надзорного органа реализует один орган исполнительной власти, причем, субъектового уровня – государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации. Если сравнить со сферами, с которыми так или иначе человек взаимодействует в повседневной жизни достаточно часто – образованием и здравоохранением – сразу обращает на себя внимание факт, что лицензирование является региональным полномочием, а надзор осуществляется с федерального уровня (Рособрнадзор, Росздравнадзор). В сфере управления многоквартирными домами полномочия по федеральному надзору не предусмотрены и не реализованы.
В распоряжении Правительства Российской Федерации от 31.10.2022 № 3268-р "Об утверждении Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года" в качестве векторов развития государственного регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами, среди прочих, предусмотрены внедрение единых стандартов деятельности по управлению многоквартирными домами и их обслуживанию и внедрение новых подходов в сфере государственного жилищного надзора и лицензионного контроля в сфере предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами; внедрение публичных рейтингов управляющих организаций на основе ключевых параметров их деятельности. А вот возможность перехода к обязательному саморегулированию Стратегией не предусматривается, и это, очевидно, повод для обстоятельного диалога профессионального сообщества с федеральными властями.
Нет сомнений, что в настоящее время СРО, объединяющие профессиональных участников рынка, могут сформулировать систему стандартов качества обслуживания многоквартирных домов, требования к своим членам, создать эффективную систему покрытия ущерба, причиненного собственникам, за счет средств компенсационного фонда СРО. Также именно через механизм саморегулирования представляется возможным эффективно решить вопрос «подхвата управления» многоквартирными домами, оставшимися без управления – напомню, что этот вопрос в актуальной повестке уже далеко не первый год, но административный подход к его решению так окончательно и не выработан, а законодательная инициатива о гарантирующих управляющих организациях вызвала объективную критику как со стороны участников рынка, так и со стороны региональных властей.
В целом институт саморегулирования по сравнению с лицензированием отличается рядом преимуществ:
- гибкость норм системы позволяет рынку быстрее адаптироваться к изменяющимся условиям;
- наличие механизмов внесудебного урегулирования конфликтных ситуаций через третейские суды является более выгодным для сторон с точки зрения затрат времени и финансов;
- допуск на рынок осуществляется только после проверки потенциального члена на его соответствие требованиям СРО, что существенно снижает риски допуска недобросовестных компаний. Кроме того, в задачи СРО входит контроль качества работы его членов, соответственно качество и безопасность постоянно повышаются;
- наличие, как отмечалось выше, системы материальной ответственности каждого члена СРО позволяет оперативно урегулировать убытки, причиненные собственникам помещений в многоквартирном доме, за счет средств компенсационного фонда и страховой выплаты.
Еще один несомненный аргумент «за» переход к обязательному саморегулированию – освобождение государственных жилищных инспекций от полномочий по лицензированию. При этом, очевидно, качественно улучшится полнота и объективность проверок, проводимых в рамках государственного жилищного надзора, сократятся сроки рассмотрения жалоб населения.
В завершение хочу еще раз напомнить, что документами стратегического развития Российской Федерации определена цель государственной политики в сфере управления многоквартирными домами, основной – является повышение уровня удовлетворенности граждан качеством и стоимостью услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества многоквартирных домов, а также коммунальных услуг. И, руководствуясь принципом «не навреди», государству и профессиональному сообществу в ближайшее время необходимо еще раз пройти дискуссию о том, что является эффективным инструментом достижения поставленной цели – саморегулирование или лицензирование.