Предлагаем вашему вниманию статью главного специалиста Научно-исследовательского центра муниципальной экономики Юрия Юрьевича Жирнова «Правила поправили: что из этого может получиться?».
Статья, опубликованная в декабрьском номере журнала «ЖКХэксперт: экономика и право» за 2022 год, посвящена оценке возможных последствий от применения новой редакции Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. №306. Ее автор стал победителем Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов «Эксперт ЖКХ-2023» в номинации «Лучший экспертный материал по решению экономических проблем сферы ресурсоснабжения (водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения, электроснабжения, ТКО)».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2022 года №1598 (далее – постановление №1598) были внесены изменения в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. №306 (далее – Правила №306).
Центр муниципальной экономики, являясь разработчиком Правил №306 в редакции от 23.05.2006 г. и имея 16-летний практический опыт разработки нормативов потребления коммунальных услуг для г. Москвы, Ставропольского края, Амурской, Калининградской, Омской, Псковской и Еврейской автономной областей, ряда муниципальных образований (когда полномочия установления нормативов потребления были закреплены за ними), в данной статье анализируем оценку возможных последствий от применения новой редакции Правил.
1. В абзаце 2 п. 33 действующей редакции Правил №306 установлено требование о том, что в представительную выборку не включаются многоквартирные дома, в которых:
1) не осуществляется бесперебойное предоставление коммунальных услуг;
2) имеются нежилые помещения, подключенные к общему вводу внутридомовых инженерных систем многоквартирного дома и не оборудованные индивидуальными приборами учета. В новой редакции Правил №306 добавлено исключение о том, что данное требование не распространяется на выборки для определения норматива потребления коммунальной услуги по отоплению.
Указанное изменение позволит включать в представительную выборку многоквартирные дома, в которых не осуществляется бесперебойное предоставление коммунальных услуг, т.е. нарушаются установленные требования к их качеству.
Согласно п. 14 Приложения №1 к Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 №354, одним из требований к качеству услуги по отоплению является бесперебойное круглосуточное отопление в течение отопительного периода. Введенное в абзаце 2 п. 33 Правил №306 исключение приведет к учету в составе нормативов потребления условий, не соответствующих установленным требованиям.
Также указанное исключение позволит включать в представительную выборку многоквартирные дома, в которых имеются нежилые помещения, подключенные к общему вводу внутридомовых инженерных систем многоквартирного дома и не оборудованные индивидуальными приборами учета.
Как правило, нежилые индивидуально-определенные помещения в многоквартирном доме имеют температурный режим, отличающийся от температурного режима в жилых помещениях. Например, в соответствии с Межгосударственным стандартом ГОСТ 30494-2011 «Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях», для жилых комнат оптимальная температура воздуха установлена в размере 20-22 гр.С. При этом для ряда общественных помещений, которые нередко размещаются в многоквартирных домах, оптимальная температура воздуха нормируется на уровне 14-16 гр.С. Кроме того, нежилые индивидуально-определенные помещения в многоквартирном доме имеют объемно-планировочные решения, отличающиеся от жилых помещений (в частности, по высоте, площади остекления, наличию одного и более отдельных выходов и др.).
В связи с этим расход тепловой энергии на отопление, приводимый к единице площади помещений, не будет одинаковым в жилых и нежилых индивидуально-определенных помещениях многоквартирного дома, что в конечном итоге будет приводить к искажению нормативов потребления тепловой энергии на отопление.
2. В приложении №1 к Правилам №306 в формуле 1, по которой определяется объем выборки, применяется показатель σ2 – дисперсия выборочной совокупности, рассчитываемая как среднее арифметическое квадратов отклонений отдельных элементов выборочной совокупности от их средней арифметической. Канонический вид указанной формулы вместо дисперсии выборочной совокупности предусматривает использование дисперсии генеральной совокупности.
Дисперсия выборочной совокупности и дисперсия генеральной совокупности – это две разные по сущности и, как правило, по величине характеристики. Произведенная в изменениях к Правилам №306 подмена может приводить к ошибочным результатам оценки репрезентативности выборки и, как следствие, к величинам нормативов отопления, не отражающим реального потребления коммунальной услуги.
Для иллюстрации сказанного выше произведен сравнительный расчет необходимого объема выборки для определения нормативов отопления по двум вариантам редакции Правил №306:
- вариант 1 – редакция, утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2017 г. №1186, действующая в период с 11.10.2017 по 28.02.2023;
- вариант 2 – редакция, утвержденная постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2022 г. №1598, вступающая в силу с 01.03.2023.
Имеется группа из 6553 многоквартирных домов до 1999 года постройки высотой 5-9 этажей, расположенных в одинаковых климатических условиях, 5906 (90%) из которых оборудованы коллективными приборами учета тепловой энергии на отопление. Дома до 1999 года постройки высотой 5-9 этажей являются наиболее распространенными в большинстве городов Российской Федерации. Большая часть домов в этой группе построены по типовым проектам, предусматривающим нормированные тепловые потери ограждающими конструкциями и потери с воздухообменом, в связи с чем условия потребления тепловой энергии на отопление в них можно рассматривать как схожие.
Высокая обеспеченность приборами учета позволит добиться максимальной объективности и прозрачности расчета, когда заранее известны объемы потребления тепловой энергии почти по всем домам группы (90%).
По оставшимся 10% домов для наглядности удельные расходы тепловой энергии смоделированы на основе сложившегося распределения по имеющимся данным 90% домов. В расчете объема выборки эти значения никак не участвуют, но дополняют графическую часть.
Здесь же отмечены дома, условия потребления тепловой энергии на отопление в которых не удовлетворяют требованиям п. 33 Правил №306: «В представительную выборку не включаются многоквартирные дома, в которых не осуществляется бесперебойное предоставление коммунальных услуг или в которых имеются нежилые помещения, подключенные к общему вводу внутридомовых инженерных систем многоквартирного дома и не оборудованные индивидуальными приборами учета». В рассматриваемой группе количество таких домов, оборудованных приборами учета (по домам, не оборудованным приборами учета, сведения о соответствии требованиям п. 33 Правил №306 отсутствуют и не моделировались; для расчета это значения не имеет), составляет 1342 ед.
Вариант 1 предусматривает исключение из дальнейшей обработки домов, не соответствующих п. 33 Правил №306, в связи с чем из расчета по варианту 1 такие дома исключены. Вариант 2 – наоборот – допускает при определении объема выборки и дальнейшем определении норматива потребления учет показателей домов, в которых не осуществляется бесперебойное предоставление коммунальных услуг или в которых имеются нежилые помещения, подключенные к общему вводу внутридомовых инженерных систем многоквартирного дома и не оборудованные индивидуальными приборами учета. В расчете по варианту 2 такие дома сохранены.
Следует отметить, что высокая частота кратных отклонений от среднего характерна не только для рассматриваемой группы домов. Имеющийся многолетний опыт анализа данных приборного учета как по тепловой энергии, так и по воде и электрической энергии в десятках муниципальных образований показывает, что величины потребления коммунальных ресурсов в жилищном фонде, сгруппированном по признаку схожести условий потребления, имеют разброс в широких пределах.
В соответствии с п. 40 Правил №306 из общей совокупности домов, оборудованных приборами учета, выделены дома, расход тепловой энергии в которых не отклоняется от среднего более чем на 20%. Эти дома составляют предварительную выборку.
Формулы определения объема выборки по 1-му и 2-му вариантам, на первый взгляд, могут показаться схожими, но помимо косметической замены символа предельной ошибки выборки ε на Δ изменено его рекомендуемое значение с 10% выборочной средней на 5%, а также вместо дисперсии генеральной совокупности σ2г предложено использовать дисперсию выборочной совокупности σ2. Кроме того, диапазон вероятности P, от которой зависят используемые в формуле значения коэффициента доверия t, изменен с 75-90% до 95-99,7%.
Формула определения объема выборки по 1-му варианту:
где:
N – объем генеральной совокупности (количество многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома по каждой группе домов);
t – величина, определяемая уровнем надежности (заданной вероятностью P) того, что отклонение выборочной средней не превзойдет по абсолютной величине предельной ошибки выборки ε. Величина t принимается в зависимости от заданной вероятности в соответствии с таблицей 1 приложения 1 к Правилам №306 (в действующей редакции);
ε – предельная ошибка выборки (допустимая абсолютная величина отклонения выборочной средней от генеральной средней). Предельную ошибку выборки рекомендуется принимать равной 10 процентам выборочной средней. Предельная ошибка выборки является ошибкой репрезентативности (представительности) выборки и показывает предел, который не превосходит действительная ошибка выборки;
σ2г – дисперсия генеральной совокупности, рассчитываемая как среднее арифметическое квадратов отклонений отдельных элементов генеральной совокупности от их средней арифметической.
Формула определения объема выборки по 2-му варианту:
где:
N – объем генеральной совокупности (количество многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома по каждой группе домов);
t – величина, определяемая уровнем надежности (заданной вероятностью P) того, что отклонение выборочной средней не превзойдет по абсолютной величине предельной ошибки выборки Δ. Величина t принимается в зависимости от заданной вероятности в соответствии с таблицей 1 приложения 1 к Правилам №306 (в новой редакции);
Δ – предельная ошибка выборки (допустимая абсолютная величина отклонения выборочной средней от генеральной средней). Предельную ошибку выборки рекомендуется принимать равной 5 процентам среднего арифметического предварительной выборки ͞ꭓ. Предельная ошибка выборки является ошибкой репрезентативности (представительности) выборки и показывает предел, который не превосходит действительная ошибка выборки;
σ2 – дисперсия выборочной совокупности, рассчитываемая как среднее арифметическое квадратов отклонений отдельных элементов выборочной совокупности от их средней арифметической.
Итак, для определения объема выборки имеется:
Подставив приведенные параметры в соответствующие формулы, получим, что для определения норматива отопления для одной и той же группы из 6553 многоквартирных домов до 1999 года постройки высотой 5-9 этажей, расположенных в одинаковых климатических условиях, необходима выборка в размере:
- вариант 1 – 2249 домов;
- вариант 2 – 16 домов.
Таким образом, для того, чтобы определить норматив отопления для группы из 6553 домов необходимо иметь:
- по варианту 1 – выборку из 2249 домов, на основании которой с вероятностью 75% можно утверждать, что средний расход тепловой энергии на отопление по всей группе домов (6553 ед.) будет равен среднему по этой выборке ±10%;
- по варианту 2 – выборку из 16 домов, на основании которой с вероятностью 95% можно утверждать, что средний расход тепловой энергии на отопление по всей группе домов (6553 ед.) будет равен среднему по этой выборке ±5%.
Полученный результат по варианту 1 показывает, что имеющаяся предварительная выборка из 1769 домов не репрезентативна или не достаточна (1769 < 2249) для определения норматива отопления. В связи с этим необходимо либо произвести дополнительный сбор данных приборного учета (если это возможно), либо изменить критерии точности (предельная ошибка выборки ε) и (или) надежности (вероятность P).
В рамках настоящего анализа произвести дополнительный сбор данных приборного учета не представляется возможным. Учтенная в расчете вероятность 75% является минимальным значением, допустимым действующей редакцией Правил №306 (таблица 1 приложения 1 к Правилам №306). Более высокие значения данного показателя по понятным причинам приведут к еще большему объему выборки.
Предельная ошибка выборки в расчете учтена в размере рекомендуемых Правилами №306 10% выборочной средней. При увеличении данного показателя до 12% выборочной средней объем необходимой выборки составит 1745 домов. Т.е. на основании выборки 1745 домов с вероятностью 75% можно утверждать, что средний расход тепловой энергии на отопление по всей группе домов (6553 ед.) будет равен среднему по этой выборке ±12%.
Из сравнительного анализа двух вариантов, на первый взгляд, можно сделать вывод, что второй вариант является более надежным (вероятность 95% против 75% по первому варианту), дает более точный результат (разброс ±5% выборочной средней против ±10% по первому варианту) и требуется для этого на порядки меньшая выборка домов (16 ед. против 2249 ед. по первому варианту). К тому же 2-й вариант предъявляет более мягкие требования к однородности домов в выборке: исключать дома с ненадлежащим качеством предоставления услуги отопления (перетопы, недотопы, перерывы), а также с расходом тепловой энергии на отопление нежилых индивидуально определенных помещений не требуется.
Однако, если графически представить полученные результаты, то преимущества 2-го варианта становятся не столь убедительными.
На рисунках 1 и 2 в сгруппированном виде приведены данные о потреблении тепловой энергии на отопление. Ось x представлена в виде относительных значений; через нулевую отметку проведена линия, отражающая средний по предварительной выборке расход тепловой энергии на отопление. Желтое поле показывает диапазон отклонения среднего расхода тепловой энергии на отопление по генеральной совокупности от среднего по соответствующей выборке при заданной вероятности. Т.е. на рисунке 1 (вариант 1) с вероятностью 75% фиолетовая линия не должна выйти за пределы желтого поля, что подтверждается иллюстрацией.
На рисунке 2 (вариант 2) с вероятностью 95% красная линия не должна выйти за пределы желтого поля. Однако в рассматриваемом примере она вышла, что можно списать на оставшиеся 5% случаев (100% – 95%), на которые результаты выборочного наблюдения не распространяются. Правда, новая редакция Правил №306 также, как и действующая, указывает на то, что величина предельной ошибки выборки (±5% выборочной средней) носит рекомендательный характер и, например, в сложившейся ситуации может быть увеличена.
Больше всего сомнений и опасений вызывает то обстоятельство, что для столь крупной группы домов при значительном разбросе расходов тепловой энергии для получения выводов по варианту 2 и для дальнейшего определения норматива отопления достаточно иметь данные всего лишь по 16 домам (0,2% от всей совокупности домов в группе).
Сомнения от того, что полученное значение объема выборки является научно обоснованным. Основной причиной расхождения между вариантами 1 и 2 является показатель дисперсии. В научной литературе по теории статистики формула определения объема выборки (бесповторной) имеет вид:
где:
N – объем генеральной совокупности;
t – величина, определяемая уровнем надежности (заданной вероятностью P) того, что отклонение выборочной средней не превзойдет по абсолютной величине предельной ошибки выборки ε;
ε – предельная ошибка выборки;
σ2г – дисперсия генеральной совокупности.
Этой формуле полностью соответствует формула 1 приложения 1 в действующей редакции Правил №306 (вариант 1) и не соответствует формула 1 в новой редакции Правил №306 (вариант 2). Как указывалось выше, в новой редакции вместо дисперсии генеральной совокупности применяется дисперсия выборочной совокупности, которые между собой чаще всего отличаются. Это приводит к искажению искомого результата.
В ситуациях, при которых применяются Правила №306, рассчитать дисперсию генеральной совокупности напрямую, т.е. на основе показаний приборов учета, невозможно, так как данные по всей генеральной совокупности (по всем домам группы) отсутствуют. Но получить оценочное значение данного показателя вполне возможно. Например, так, как это реализовано в действующей редакции Правил №306.
Рассматриваемая в примере группа из 6553 многоквартирных домов на 90% обеспечена приборами учета, по остальным 10% домов расходы тепловой энергии смоделированы с учетом сложившегося распределения в 90-процентной части «оприборенных» домов. Т.е. в целях сравнительного анализа вариантов 1 и 2 можно считать, что данные приборного учета имеются по всей генеральной совокупности. Следовательно, можно определить дисперсию генеральной совокупности напрямую, на основе известных значений расхода тепловой энергии по каждому дому. В таблице 1 приведено полученное значение дисперсии генеральной совокупности в сравнении дисперсиями, применяемыми при определении выборки по вариантам 1 и 2.
Анализ данных таблицы 1 показывает, что дисперсия, учтенная при определении выборки по варианту 1, близка по значению к дисперсии генеральной совокупности, определенной на основе значений расхода тепловой энергии по каждому дому, отклонение составляет 14%. В то время как дисперсия, учтенная при определении выборки по варианту 2, отличается от дисперсии генеральной совокупности, определенной на основе значений расхода тепловой энергии по каждому дому, на порядки.
Новая редакция Правил №306 может стать инструментом манипуляций в руках заинтересованных лиц. Учитывая низкий процент домов, обеспечивающих репрезентативность выборки по варианту 2 (в рассматриваемом примере данный показатель составил 0,2% от всей совокупности домов в группе), на этапе сбора исходной информации могут быть созданы обстоятельства, ограничивающие использование тех или иных показаний приборного учета. Например, в обработку могут быть включены дома, расход тепловой энергии в которых не более и не менее заданных границ. В таблице 2 вся совокупность домов разбита на некоторые произвольные группы. По каждой из этих групп произведен расчет объема выборки в соответствии с новой редакцией Правил №306 (вариант 2).
Результаты расчета показывают, что почти во всем диапазоне значений генеральной совокупности (в рассматриваемом примере это ¾ диапазона) имеется группа домов, на основании которой возможно определить норматив отопления с использованием метода аналогов. Размер такой группы может составлять ничтожные 0,9% от генеральной совокупности. Полученное таким образом значение норматива отопления может отклоняться от среднего значения по генеральной совокупности в диапазоне от -85% до +58%.
Рассмотренный пример основан на данных потребления тепловой энергии на отопление в многоквартирных домах до 1999 года постройки высотой 5-9 этажей. Как показывает накопленный Центром муниципальной экономики опыт, полученные выводы будут справедливы и для домов с другими характеристиками и по другим видам коммунальных услуг. Более того, обеспеченность домов приборами учета, как правило, ниже, чем в рассмотренном примере (90% домов), что только увеличивает риск получения заведомо ошибочного результата.
В аннотации к Постановлению Правительства РФ от 13 сентября 2022 г. №1598 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. №306 и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» сказано, что основная цель изменений – приблизить расчётные значения потребления коммунальных услуг и ресурсов к уровню фактического потребления. Однако, как показал анализ, внесенные изменения дадут скорее обратный эффект. Кроме того, Правила №306 из инструмента определения и обоснования нормативов потребления превратятся в инструмент легализации заранее заданных величин нормативов потребления.