Предлагаем вашему вниманию статью Председателя правления межрегиональной общественной организации "Гильдия Инженеров Газового оборудования", участника "Рабочей группы при Комитете Государственной Думы по энергетике по подготовке законодательных инициатив, направленных на безопасное использование газового оборудования в жилищно-коммунальном хозяйстве" Станислава Юрьевича Митюшина «Чем опасен закон об обеспечении безопасной эксплуатации системы газоснабжения МКД и жилого дома?».
В статье, опубликованной в апрельском номере журнала «ЖКХэксперт: экономика и право» за 2023 год , подробно рассмотрена ситуация с принятием Федерального закона от 18.03.2023 № 71-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации" и изменением ситуации с безопасностью систем газоснабжения в связи с его реализацией, предложены меры, которые необходимо реализовать для недопущения негативных последствий. Ее автор удостоен Поощрительного приза Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов «Эксперт ЖКХ-2023» (самой известной книги ученого и классика городского хозяйства Льва Александровича Велихова «Основы городского хозяйства»), остановившись в шаге от пьедестала почета в номинации «Лучший экспертный материал по решению экономических проблем сферы управления МКД».
Кто не помнит своей истории - обречены повторять ее
Ситуации с авариями и чрезвычайными ситуациями при использовании газа в быту не являются чем-то исключительно современным. Еще в эпоху СССР, в начале всеобщей газификации многоквартирных домов, подобные случаи начали происходить. Стоит правда выделить, что в те времена каждый случай фиксировался независимым органом технического регулирования – предшественником современного Ростехнадзора. Госгортехнадзор (технический надзор) являлся основным разработчиком и держателем стандартов и норм, собирая статистику, проводя анализ осуществлял внесение изменений в нормы и правила, если причинами взрывов и отравлений являлись недосмотры и недостатки таких требований, фактически накапливал и передавал опыт поколений. Система была устойчивой, справедливой, опиралась на технические аспекты обеспечения безопасности граждан. При этом, поставщик газа не имел никакого отношения к обслуживанию и ремонту газового оборудования. Обслуживание осуществляли в многоквартирных домах силами слесарей местных ЖЭКов, ремонт – ателье по ремонту, и соответствующие мастера.
В конце 90-х годов началась приватизация газовых трестов, постепенный слом технического регулирования, отмена норм и правил. На тот момент все газовые сети были переданы в обслуживание газовых трестов (на тот момент уже частных, коммерческих компаний) за исключением самого газового оборудования. Обслуживать газовое оборудование, в том числе смогли независимые частные компании при наличии строительной лицензии. Но, следует особенно выделить, что над ВСЕМИ (и трестами, и иными компаниями) надзирали инспекторы государственной службы Гортехнадзора (Госгортехнадзора), которые проводили проверки с выездом и осмотром объектов (домов, квартир). На тот момент, инспекторы данной службы являлись истинными техническими специалистами, опыт и знания которых позволяли исключать ошибки исполнителей работ, проводить реальную оценку соответствия и безопасности, причем и при первичном пуске газа, и в процессе проведения обслуживания. В этот же момент произошло выделение из тарифа на газ платы за обслуживание непосредственно газового бытового оборудования (котла, плиты, колонки и т.п.), а плата за обслуживание сетей, в том числе внутридомовых, осталась в тарифе. Система была очень удобна для граждан, содержала необходимые элементы независимого контроля и обеспечения безопасности. Дымовые и вентиляционные каналы – их обследование также проводилось организациями, которые имели соответствующие лицензии, надзор за ними также осуществлял Ростехнадзор.
С начала 2000-х под неуклонным давлением поставщиков газа (ныне мы называем их ГРО, газораспределительные организации), а независимый государственный контроль (инспектор со знаниями и опытом, реально проверяющий объект) мешал именно таким коммерческим организациям, которые приватизировали так или иначе ранее существовавшую систему газораспределения, происходил слом остатков системы технического регулирования вопросов газораспределения и газопотребления при использовании газа в быту. Постепенно отменялись все ранее действовавшие требования и нормы технического порядка, устранялись независимые государственные контрольные, надзорные, регулирующие органы, мешавшие развитию предпринимательской деятельности поставщиков газа. Те самые поставщики газа (ГРО), помимо непосредственно поставки газа, стали открывать свои магазины, пытаться заниматься ремонтом и обслуживанием, при этом используя свое положение, фактически обуславливая обязательную покупку оборудования только в их магазинах (конечно речь не только о магазинах самого поставщика, подчас такими доверенными считались и приближенные с родственными или иными коммерческими связями точки продаж). Производителям оборудования, на фоне административного давления сидящих на трубе компаний, фактически приходилось наводить мосты и связи с этими организациями, вероятно под эгидой «да не оскудеет….», просто для того, чтобы оборудование этой марки вообще было допущено к продаже и запуску на территории этого поставщика газа. Фактически страна погрузилась в эру бурного роста. С обслуживанием оборудования ситуация была еще более интересная – очень многие абоненты продолжали осуществлять платежи за обслуживание газораспределительным организациям, которые ….. вообще на протяжении многих лет не проводили работы, а при появлении вопросов – ссылались на пункт договора, в котором, абонент сам должен был вызвать специалиста данной монополии для проведения работ, если же сам абонент не вызывал специалиста, то работы считались выполненными и без их проведения, и деньги считались отработанными. И не стоит, наверное, отмечать, что в то время после многих взрывов газа в этих домах, такие организации ссылались на данный пункт, и тем самым избегали вообще какой-либо ответственности или проверки. На тот момент нормативно проверки должны были проводиться 1 раз в 3 года, поэтому реально отследить проведение работ вообще не представлялось возможным. При этом шло развитие независимых профессиональных компаний, которые обучали и аттестовывали персонал (на тот момент требовались допуски и аттестации определенных категорий Ростехнадзора) получали допуски производителей оборудования, занимались сервисной и технической поддержкой, ремонтом, развитием складов запасных частей по всему спектру оборудования, представленному на рынке (более 70 различных торговых марок, сотни различных моделей и модификаций). На фоне роста сторонних заработков (помимо поставки газа), интерес к использованию «газового крана» в качестве рычага, способствующего развитию таковых (продажа оборудования, выдача технических условий на подключение и подобного рода надзора/согласования/решения вопросов) стал просто катастрофическим.
2013 год ознаменовался появлением первого законопроекта (инициатором выступал г-н Сидякин) о монополизации обслуживания бытового газового оборудования исключительно в руках коммерческих организаций, осуществляющих поставку газа населению. Да-да, поставку газа населению осуществляют коммерческие организации, в уставах которых целью деятельности является «извлечение прибыли» (и не имеет значения, какая из приставок или громких известных наименований используется в названии такой коммерческой организации).
В 2016 году в ходе проведения совещания в Общественной палате РФ в комитете по безопасности, участниками ГИГО (Гильдия Инженеров Газового Оборудования (ГИГО) – некоммерческое объединение специалистов в области газификации, ремонта и обслуживания газового оборудования) о текущей ситуации было рассказано участникам мероприятия. В частности – о фактическом неисполнении работ по обслуживанию организациями, которые, в том числе поставляют газ, при этом в рамках действующих договоров, о позиции – абонент сам должен позвонить и вызвать специалиста монополии. Именно эта информация стала абсолютно неожиданной. Также впервые наши участники представили реальный анализ причин и первые оценки требуемых действий, которые необходимо предпринимать. В том числе, предлагали рассмотреть вопросы обязательного страхования имущества в газифицированных домах. Кстати, именно в рамках данного мероприятия мы (представители Межрегиональной общественной организации «ГИГО») впервые предложили создать единую всеобщую экспертную площадку для доработки наших предложений, обсуждений и выработки решений для повышения безопасности при использовании газа в быту, которая и по сей день не создана.
В период с 2012 по 2014 года был подготовлен один из основополагающих документов, регламентирующих проведение обслуживания газового оборудования – постановление Правительства РФ №410. В рамках данного документа была изменена периодичность обслуживания и введен обязательный минимальный перечень работ. В период его подготовки также была внесена правка, что обслуживание имеют право проводить только поставщики газа. В ходе длительного судебного разбирательства Верховный Суд РФ отменил данный пункт, как не соответствующий законодательству РФ, опираясь на выводы экспертов, а также заключения ФАС.
В 2018 году в ГД РФ был внесен законопроект под номером 337041-7, которым предусматривалось только внесение изменений в статью 161 ЖК РФ, закрепляющих одну специализированную организацию как исполнителя работ ВДГО/ВКГО в одном многоквартирном доме. Весной 2018 года этот законопроект был принят в первом чтении, потом состоялось обсуждение данного законопроекта в ходе совещания комитета по ЖКХ в Государственной Думе. В рамках рассмотрения этого проекта были получены не только отрицательные заключения экспертных сообществ, но также и отрицательные заключения различных министерств и ведомств. Давайте запомним этот случай, он далее будет рассмотрен.
В декабре 2018 года произошла, пожалуй, одна из наиболее резонансных трагедий – взрыв газа и обрушение многоквартирного дома в Магнитогорске. Президентом РФ было отдано распоряжение провести внеплановую проверку всех абонентов в течении 3 месяцев и отчитаться о проведенных мероприятиях. На фоне более 40 миллионов абонентов, к концу апреля все регионы отчитались о проведенных проверках, даже устроив соревнование 98,6%-99%. В том числе и Москва с наибольшим количеством абонентов и фактически с монополистом по проведению обслуживания. Проведенные нашими участниками анализ и опросы показали, что отчеты регионов фиктивны: в конечном итоге проведенный ОНФ независимый мониторинг исполнения поручений Президента показал, что проверкой не было охвачено и половины абонентов, использующих газ в быту. Фактически Президенту были предоставлены ложные сведения.
Появление инициативы, даже на фоне принятого Верховным судом решения, на фоне, как минимум, недостоверных отчетов, подготовленных руководителями регионов на основании информации, полученной от тех самых поставщиков газа, внесение законопроектов (на протяжении 10 лет: 2013-2023) с попытками перераспределения финансовых потоков и монополизации данного вида деятельности, происходило с завидным упорством, несмотря на все отрицательные экспертные отзывы, отрицательные заключения министерств и ведомств, отрицательные отзывы Администрации Президента, десятки различных мероприятий и площадок, на которых неоднократно подобная инициатива получала отрицательные оценки, ввиду ее несостоятельности и не имеющей никакого отношения к повышению безопасности.
По состоянию на 2022 год – профессиональных организаций, которые должным образом соответствовали требованиям постановления Правительства РФ №410, на рынке насчитывалось более 4,5 тысяч. Учет уведомлений от таких организаций вели региональные ГЖИ. Если посмотреть на рынок под более широким углом (не только обслуживание и диагностирование) – то количество компаний, которые имеют соответствующие допуски производителей газового оборудования, оценочно, составляет более 15 тысяч. Подавляющее большинство из которых относится к категории малых предприятий, о необходимости развития которых упоминал Президент РФ в своих посланиях законодателям и Правительству.
Как уже ранее отмечалось, экспертами МОО «ГИГО» с 2016 года отправлены десятки различных обращений и технических материалов, в том числе с указанием реальных мер, которые необходимо предпринять для повышения безопасности, в адрес различных министерств и ведомств. На них получены ответы с примерным смыслом «спасибо за вашу позицию, мы обязательно учтем».
Предлагаемая законодателями конструкция – безопасность или захват целой отрасли?
Давайте представим себе эту инициативу в более, если хотите, привычной, понятной многим гражданам области.
Автомобиль, ПДД, Заправка, Автосервис – в этой системе координат предложения законодателей по повышению безопасности использования газа в быту аналогичны следующему – «в целях снижения количества ДТП, повышения безопасности на дорогах, исключения случаев неплатежей за ремонт и обслуживание, передать исключительное право ремонта, обслуживания, замены автотранспортного средства автозаправочным станциям».
Только ли непосредственно специалистов смущает подобная цепочка «причины-следствия-выводы»?
А теперь посмотрим на инициативу – «передать исключительное право проведения обслуживания, ремонта, замены газоиспользующего оборудования … газораспределительным организациям». Особенным образом стоит выделить, что непосредственно во время 2 чтения в стенах Государственной Думы г-н Пахомов, отвечая на вопросы депутатов, сказал следующее «......только для того, чтобы поднять качество и своевременно обеспечить безопасность...» - именно поэтому в Москве не предлагается передавать исключительное право обслуживания и ремонта в руки поставщика газа.
Так ли все на самом деле?
По мнению экспертов ГИГО, для наведения порядка, требуются на самом деле, совершенно иные шаги – введение независимого государственного контроля (помните из истории – госинспекция), использование цифровых платформ для учета договоров и выполнения работ. Непосредственно для безопасности имеет значение опыт и квалификация конкретного специалиста, который проводит работы у Вас в доме или квартире, а название, масштаб или иные атрибуты/дипломы/лицензии, и уж тем более не важно, есть у вас приватизированный кусок газовой трубы или нет. Да и вообще становится неважно – где работает данный специалист.
А теперь к реальности – исходя из принятой конструкции – на рынке запрещают деятельность 4,5 тысяч подготовленных профессиональных компаний, которые на протяжении десятилетий обеспечивали, ремонтировали, поддерживали работоспособность (зимой и летом, в выходные и праздники, днем и ночью кто ремонтировал и поддерживал в рабочем состоянии у Вас?), имеют подготовленных и обученных, опытных сотрудников. В относительном выражении – убирают с рынка более 95% предприятий, прямых конкурентов монополистов, поставщиков газа.
Теперь вернемся к вопросу, каким образом удалось принять ранее упомянутый законопроект, первое чтение которого провели в 2018 году, по которому были получены отрицательные отзывы, и он был оставлен без движения? В плане заседаний ГД РФ в 2023 году появилась запись о проведении 21 февраля второго чтения того самого законопроекта. На наши запросы, датируемые 15 февраля 2023 года, получен ответ, что измененный текст законопроекта недоступен, т.к. экспертиза еще не завершена. 16 февраля 2023 года появляется, наконец, измененный текст законопроекта. Помимо ранее существовавшей идеи «один дом – одна организация», в нем указано, что исключительное право обслуживания, ремонта, замены газового оборудования отдается в руки газораспределительной организации. Авторами таких изменений являются: Депутат Государственной Думы П.Н. Завальный, Сенаторы Российской Федерации А.Д. Артамонов, А.А. Шевченко (внесение изменений в «Абзац четырнадцатый статьи 2 Федерального закона от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»). Также указана ссылка на подзаконные акты, которые дополнительно должно подготовить Правительство РФ. Стоит также выделить, что сам принцип «монополизации» избран законодателями в обход Федерального Закона о естественных монополиях, поэтому и контроль за ценообразованием в данном сегменте предполагается в виде «методических рекомендаций, расчетов», вместо регулируемого и защищаемого ФАС РФ тарифа. Поскольку такая кардинальная правка произведена в проекте, прошедшем первое чтение, фактически эти изменения не прошли процедур отзывов и оценок, не проводились также общественные обсуждения. В целом подобные подходы при разработке столь значимых инициатив в технически сложных, социально значимых вопросах являются сомнительными и предвзятыми, не позволяют объективно решать весь комплекс проблемы. Учитывая скоропалительную разработку столь инновационного решения по повышению безопасности – проект без экспертного обсуждения, без отзывов и заключений Правительства, министерств, без оценки регулирующего воздействия 28 февраля проходит 2 чтение, 1 марта – 3 чтение. Сразу после этого он принимается Советом Федерации и подписывается Президентом РФ (Федеральный закон от 18.03.2023 № 71-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации").
Стоит также выделить, что в стране не наблюдается роста аварий и ЧС при использовании газа в быту. Конечно, каждая трагедия и авария, взрыв газа должны очень четко анализироваться, сведения должны обобщаться и только затем изменяться технические нормы и правила, но как мы и говорили – на сегодня подобного подхода в стране практически нет. В целом, несмотря на огромное количество абонентов (около 40 млн) в среднем в год происходит менее 2 тыс. случаев с различной тяжестью последствий. Причем на 100% исключить взрыв газа невозможно, если только не запретить использование газа в многоквартирных домах, в частных домах. Но есть и путь анализа тяжести последствий, для исключения обрушения домов в случае взрыва газа, такого анализа также не проводится. Наиболее типичный подход – анализ серий домов, в которых произошли в результате взрыва газа обрушения, проверка таких домов по стране в целом, и может быть именно локально, «дегазификация» таких серий домов, проверка в целом степени износа, несущей способности конструкций домов, построенных в прошлом столетии. Именно оценка подобных факторов, позволяющая снизить и ущерб, и сохранить многие жизни граждан, также не производится на системной основе.
Взгляд инженера
Имея личный опыт деятельности в данной сфере более 19 лет, будучи аттестованным специалистом, инженером, могу лишь констатировать – данный закон, может быть, решает множество вопросов, но они точно не имеют отношения к повышению безопасности. На мой взгляд, наоборот – доскональное исполнение принятого закона приведет к ухудшению ситуации с безопасностью. Принятый закон имеет отношение только лишь к финансовому благополучию поставщиков газа, являющихся, как я уже написал выше, коммерческими организациями, которые целями в своих уставах имеют «извлечение прибыли». А что касается судьбы десятков тысяч подготовленных специалистов малых предприятий, оттока подготовленных специалистов вообще из области обслуживания газового оборудования – решайте сами.
Какие решения и шаги нужны?
Конечно, и многие должны понимать – любая техническая, достаточно узкая область деятельности состоит из множества деталей, тонкостей, которые в рамках статьи не представляется возможным раскрыть, да и в целом – подобный набор сухих строчек будет мало значим для большинства читателей. И многие из подходов работают только, если используются совместно. Поэтому тезисно и кратко попробуем раскрыть тему:
- нам важен конкретный специалист, проводящий работы, не имеет значения название и масштаб компании, где он трудоустроен, является ли эта компания поставщиком газа или нет. Важны аттестация и персональные допуски конкретному специалисту. Именно поэтому рассмотренный выше и принятый 71-ФЗ не имеет отношения к повышению безопасности;
- использование инфо-системы для открытости и возможности оперативного анализа ситуации – тот самый аттестованный специалист должен в инфо-системе ставить отметки о выполнении работ, о найденных недостатках. В целом по стране мы сможем оценивать ситуацию, понимать риски;
- сбор, обработка информации обо всех случаях аварий, ЧС, связанных с использованием газа в быту в единый орган. Техническая оценка и нахождение системных причин аварий, при наличии таковых – изменение норм и правил. Включая в том числе анализ тяжести последствий, серий домов, подвергшихся обрушению, аварийных домов. На уровне регионов со свободными мощностями электроэнергии – локальное рассмотрение вопроса дегазификации старых домов, перевод на электроплиты. Из первоочередного – запрет на установку газовых плит в многоквартирных домах без систем полного газ-контроля;
- государственное субсидирование (или иные подходы, льготное кредитование) при замене морально и технически устаревшего бытового газового оборудования. В первую очередь исключить газовые плиты без систем полного газ-контроля (снижение количества взрывов газа), газовых колонок без электронных систем контроля направления потока дымовых газов (для исключения отравлений угарным газом);
- единые централизованные системы контроля загазованности с выводом на диспетчерские пульты аварийных служб. Фактически мы существенно снижаем риски взрывов газа и отравлений угарным газом. Именно централизованный контроль позволит исключить вмешательство пользователя (отключение прибора, иные причины);
- «образование» пользователей газа. Конечно, мы не говорим об университете, но информационные плакаты с правилами пользования газа в каждом подъезде, предсезонные репортажи и материалы-«напоминалки» в СМИ, странички на официальных сайтах различных муниципальных, региональных, федеральных органов власти и иных организаций позволят существенно изменить подходы непосредственно жителей к самой сути необходимости соблюдения простейших правил и мер для сохранения жизни и здоровья. Помимо правил, следует сделать доступной информацию в части «можно-нельзя» - например нельзя кухонную вытяжку подключать к каналу естественной вытяжки в газифицированной квартире (используйте угольные фильтры), нельзя в домах с газовыми колонками в принципе устанавливать вентиляторы ни в один из вентиляционных каналов (ни в кухне, ни в санузлах), при замене старых деревянных окон на пластиковые – необходимо отдельно предусмотреть клапан свободного притока воздуха в помещение, поскольку это напрямую влияет на безопасность в газифицированном доме и квартире. И многое из подобного, вроде бы не имеющего прямого отношения к газу;
- введение государственного контроля и надзора. Мы уже упоминали, почему ранее действовавшие системы были устойчивы? Правильно – государство было независимым контролером и арбитром, фактически в любом случае защищая и требуя исполнения технических правил и норм, при этом не являясь участником рынка;
- одним из важнейших является введение независимого аппаратного контроля за одорацией газа. Кстати, именно этот аспект, который в очень большой степени влияет на безопасность, и неоднократно поднимаемый ГИГО – так и не находит поддержки, хотя технически и аппаратно его значительно проще воплотить, нежели во все квартиры устанавливать сигнализаторы загазованности.
Как уже упоминалось, подобных, непосредственно влияющих на безопасность, вопросов очень много, именно они важнее, нежели вопрос исключительного права проведения обслуживания силами поставщика газа. В рамках ГИГО разработана всеобъемлющая система классификации первопричин аварий и взрывов газа. Именно анализ воздействия на данные, исходные причины и приведет к повышению безопасности при использовании газа.
Хотелось бы повторно обратиться ко всем сторонам и участникам процесса использования газа в быту, обслуживания и ремонта – коллеги, у нас действительно есть реальные возможности повышения безопасности, но для этого требуется единая экспертная площадка. Необходимо прекратить встраивать и отстаивать финансовые интересы, иные аспекты, а реально принимать и воссоздавать в современном виде единое техническое регулирование (государственное) в области, где речь идет о безопасности граждан, в ЖКХ. Именно независимые технические подходы, подготовленные и принятые непосредственно профессионалами, позволят решить многие из сегодняшних противоречий, когда под видом решения технической проблемы продвигаются интересы тех или иных коммерческих организаций.