Мы продолжаем публикацию статей и интервью участников и лауреатов Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов «Эксперт ЖКХ-2022».
Предлагаем вашему вниманию статью Генерального директора ОАО «Коммунэнерго» Григория Васильевича Петренко «Хождение по нормативным мукам».
Статья была опубликована в номере 5-6 журнала «ЖКХэксперт: экономика и право» за 2022 год.
В статье рассмотрены негативные последствия применения Региональной службой по тарифам сокращенной редакции Рекомендаций по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 3. Нормативы численности работников коммунальных электроэнергетических предприятий.
В настоящее время активным ходом идет прием материалов для участия во Всероссийском конкурсе профессиональных отраслевых экспертов «Эксперт ЖКХ-2023». Ждем ваших материалов для публикации в наших журналах «ЖКХэксперт: экономика и право» и «Цены и тарифы в ЖКХ». Эти материалы могут стать участниками конкурса!
Хождение по нормативным мукам
Если проблему решить можно — не стоит о ней беспокоиться,
если проблему решить нельзя — беспокоиться бесполезно
Далай-лама XIV
История предприятия коммунального хозяйства, о котором пойдет речь, началась в 1976 году. ОАО «Коммунэнерго» г. Киров является одним из крупнейших коммунальных энергетических предприятий Кировской области с 45-летней историей. Ведущим профильным направлением деятельности общества является оказание услуг по передаче электрической энергии преимущественно до объектов жилищно-коммунального хозяйства городов и поселков городского и сельского типа в 46 районных центрах - муниципальных образованиях Кировской области. Протяженность электрических сетей составляет: 3 518 км воздушные линии, 686 км кабельные линии и 1576 трансформаторных подстанций.
В электросетевой деятельности ОАО «Коммунэнерго» на протяжении последнего десятилетия (до принятия Региональной службой по тарифам Кировской области дискриминационного решения от 30.12.2019 № 48/2-ээ-2020, которое оспаривается Обществом), количество персонала составляло около 1050 человек, в том числе профильного персонала производственных районных подразделений МПЭС - в среднем 840 человек.
Для ОАО «Коммунэнерго», также, как и для подобных ему предприятий коммунальной энергетики, одним из основных нормативных документов, используемых для определения нормативной численности, структуры предприятия, и для формирования регулируемых тарифов на оказываемые электросетевые услуги, являются Рекомендации по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 3. Нормативы численности работников коммунальных электроэнергетических предприятий (далее – Рекомендации), утвержденные приказом Госстроя РФ от 03.04.2000 № 68 (далее – Приказ №68). В соответствии с п.1 Приказа №68 Рекомендации разработаны Государственным унитарным предприятием "Центр нормирования и информационных систем" (ЦНИС), одобрены секцией «Водоснабжение, водоотведение и энергоресурсосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве» научно-технического совета Госстроя России и внесены управлением жилищно-коммунального комплекса. Согласно п 2. Приказа №68 издание Рекомендаций и доведение их до жилищно-коммунальных предприятий и других заинтересованных организаций поручено Центру нормирования и информационных систем (ЦНИС). Во исполнение требований Приказа №68, Центр нормирования и информационных систем (ЦНИС) издал печатную версию Рекомендаций, осуществляет её тиражирование и распространение.
В 2019 году при установлении тарифов на очередной долгосрочный период регулирования между ОАО «Коммунэнерго» и Региональной службой по тарифам Кировской области возникли разногласия относительно текста и полноты Рекомендаций. Региональная служба по тарифам применила редакцию, содержащуюся в справочно-информационной системе «Консультант Плюс», которая по отношению к печатной версии, изданной ЦНИС, является сокращенной, имеет ряд существенных отличий (не содержит ряд обязательных норм и положений, к которым отсылает текст Рекомендаций). ОАО «Коммунэнерго», применяя в своей производственной деятельности изданную ЦНИС печатную редакцию Рекомендаций, обратилось в суд с Иском к Региональной службе по тарифам, в том числе по вопросу, какая редакция Рекомендаций подлежит применению.
При этом вопрос о том, какую редакцию применять, является для коммунальных электроэнергетических предприятий существенным, поскольку применение сокращенной версии влечет исключение из численности персонала, учитываемого в регулируемых тарифах, существенного количества фактически работающих сотрудников, следовательно, влечет сокращение персонала и невозможность выполнения необходимого комплекса работ, установленного нормативными технологическими требованиями, снижение надежности и качества оказываемых потребителям услуг и вероятному банкротству предприятий.
В частности, разночтения двух редакций Рекомендаций заключаются в следующем:
1. В электронной версии Рекомендаций, опубликованной системой «Консультант Плюс», в п.2.1.1 поименована функция «производственно-техническая деятельность», что является очевидным для производственного предприятия, но в таблице 1 того же пункта отсутствует соответствующая строка, следовательно, соответствующая нормативная численность также отсутствует. 2. В той же таблице 1 в электронной версии в значениях нормообразующего фактора «Среднесписочная численность работников предприятия» исключен интервал «301-400». Следовательно, для предприятий с численностью персонала от 301 до 400 человек в электронной версии Рекомендаций не предусмотрена нормативная численность по всем функциям, поименованным в п.2.1.1. При этом совершенно очевидно, что прерывание диапазона нормообразующего критерия не допускается, так как Рекомендации предназначены для неограниченного круга лиц, среди которых не может не быть организаций, подпадающих под указанный критерий. 3. Кроме того, в п. 1.15 «Общей части» Рекомендаций содержится ссылка на корректировку численности с учетом поправочных коэффициентов, указанных в приложении 1, но при этом в п.1.1 Приложения 1 при наличии температурных зон (районов) поправочные коэффициенты отсутствуют, что не позволяет их применить. 4. Также в таблице 13 раздела 2.2.1 «Воздушные линии электропередач» отсутствует столбец по типу опор «железобетонные», но в производственной деятельности предприятия они используются, соответственно отсутствуют нормативы численности на обслуживание данных типов опор, в то время как в Приложении 5 приведен пример расчета нормативной численности с использованием данного типа опор, в нем отражено значение норматива численности, отсутствующее в текстовой части Рекомендаций.
Такое количество отсутствующих нормативов и положений свидетельствует о том, что в системе «КонсультантПлюс» находится сокращённая недостоверная электронная копия документа. При этом пользователям системы «КонсультантПлюс» Рекомендаций не представляется возможным применять Рекомендации надлежащим образом ввиду их неполноты.
ОАО «Коммунэнерго» обращалось за разъяснениями и за предоставлением подлинной редакции Рекомендаций, изданных ЦНИС в соответствии с указаниями, содержащимися в Приказе №68 к правопреемнику ЦНИС – в ЗАО «Научно-исследовательский центр муниципальной экономики» (ЗАО «НИЦМЭ»). От ЗАО «НИЦМЭ» получена редакция Рекомендаций, соответствующая редакции ЦНИС.
Рассматривая вопрос о редакции Рекомендаций, подлежащей применению, суд первой инстанции указал на надлежащее применение печатной редакции Рекомендаций № 68 ЦНИС, полученной от ЗАО «НИЦМЭ», которая является полной и достоверной по мнению суда и разработчика. Но на этом дело не закончилось, и в апелляции дело получило неожиданный поворот.
Рассмотрение дела дошло до четвертого суда апелляционной инстанции в г. Н.Новгород, где суд, изучая данный вопрос, запросил информацию о тексте Рекомендаций в Государственном архиве (ГА РФ). В результате в суд апелляционной инстанции из ГА РФ поступила неполная «битая» редакция рекомендаций № 68, соответствующая тексту, опубликованному в КонсультантПлюс. При этом ГА РФ представил в материалы дела копию документа, оригинала документа в ГА РФ не содержится. Вместе с тем ГА РФ сообщил, что представленная редакция Рекомендаций № 68 передана на хранение в ГА РФ Департаментом управления делами Министерства регионального развития РФ, а экспертиза ценности при приеме на государственное хранение в ГА РФ не проводилась.
Вместе с тем, правопреемник разработчика Рекомендаций № 68 сообщил, что на утверждение в Госстрой России была представлена полная редакция Рекомендаций № 68 – та редакция, которую правопреемник разработчика представил в пользование ОАО «Коммунэнерго». В свою очередь Коммунэнерго обратилось за разъяснениями в Минстрой РФ, где был получен ответ, что по вопросу толкования применения и полноты методики необходимо обращаться к разработчику.
На этом мытарства установления истины в последней инстанции не закончились. В итоге сам разработчик обратился к заместителю Председателя Правительства РФ Хуснуллину М.Ш. с описанием данной проблемы. Итогом обращения стало поручение вице-премьера Минстрою РФ, ФАС России, Государственному архиву РФ провести работу по актуализации методических указаний, но воз и ныне там.
Судебные разбирательства пошли дальше по судебным инстанциям, и кассационная инстанция в г. Самара согласилась с выводами суда апелляционной инстанции, хотя, по мнению автора, глубоко не погружалась в изучение данного вопроса и в своем определении продублировала выводы апелляции.
В результате принятых судебных решений и замещающего тарифного решения РСТ Кировской области № 41/41-э/э-2021 от 23.11.2021 численность ОАО «Коммунэнерго» по виду деятельности передача электрической энергии принята в размере 395 человек. Исполняя указанное решение, ОАО «Коммунэнерго» приступило к приведению в соответствие с судебным решением численности персонала, а именно к сокращению 655 человек (более 60%!!!) производственного персонала, включая ремонтно-эксплуатационный и обслуживающий персонал, мастеров производственных участков, весь персонал, выполняющий функции учета, контроля и анализа электропотребления, инженерно-технический персонал, всех водителей автотранспорта и спецтехники, кладовщиков, сторожей, уборщиков помещений и т.д. Так, к 12 мая было сокращено 292 человека. Оставшиеся будут сокращены в середине июля 2022 года.
Регулятором предлагается численность персонала в утвержденном тарифе для обеспечения непрерывности, безаварийности и надежности электроснабжения потребителей всего региона в количестве 395 человек на обслуживание электрических сетей в производственных участках ОАО «Коммунэнерго» в 46 крупных муниципальных образованиях, из которых 37 – районные центры Кировской области (всего в Кировской области 39 районных центров).
Далее немного сухой статистики. На территории Кировской области сложилась ситуация, при которой ОАО «Коммунэнерго», обслуживающее 46 муниципальных образований, разбросанных на территории Кировской области суммарной площадью более 120 тысяч кв.км, поставлено в одинаковые условия по численности персонала с организацией АО «Горэлектросеть», обслуживающей один областной центр:
Численность персонала ОАО «Коммунэнерго» видится тарифным органом на одном уровне с численностью, установленной в тарифе АО «Горэлектросеть» (391 человек).
При этом зона оказания услуг двух сетевых организаций не сопоставима: площадь территории г. Киров (зона обслуживания АО «Горэлектросеть») более чем в 700 раз меньше территории Кировской области. Ликвидация существующих шести межрайонных предприятий электрических сетей (МПЭС) ОАО «Коммунэнерго», упразднение (даже частичное) производственных участков в муниципальных образованиях и создание единой ремонтно-эксплуатационной базы ОАО «Коммунэнерго» в городе Кирове (по аналогии с АО «Горэлектросеть») не возможны с точки зрения обеспечения оперативности реагирования, так как расстояние доставки бригад и материалов для производства ремонтных, эксплуатационных, аварийных и восстановительных работ значительное. Удаленность электросетевых объектов ОАО «Коммунэнерго» от места расположения обслуживающего персонала не позволит обеспечить своевременность производства оперативных переключений, ликвидацию аварийных ситуаций, что чревато увеличением сроков продолжительности отключений всех категорий потребителей (включая социально значимые). Это повлечет ухудшение качества жизни как населения, так и всех других групп потребителей.
Вторым важным негативным для ОАО «Коммунэнерго» обстоятельством стал вывод судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что Рекомендации № 68 устанавливают порядок расчета нормативной численности работников на основании системы условных единиц, изложенной в Постановлении № 458/26-58.
Следовательно, по заключению судов, в нормативной численности, рассчитываемой в соответствии с Рекомендациями № 68, содержится вся численность, необходимая предприятию, но не поименованная в Рекомендациях. Как например, численность водителей, уборщиков, кладовщиков, сторожей и т.д.
Результатом такого вывода суда стало не только исключение регулятором из состава нормативной численности персонала ОАО «Коммунэнерго» численности водителей автомобилей и машинистов спецтехники, персонала по функциям «Организация технического обслуживания и текущего ремонта подвижного состава автомобильного транспорта, строительных и специальных машин»; «Техническое обслуживание и текущий ремонт подвижного состава автомобильного транспорта»; «Охрана объектов (сторож)»; «Прием и выдача материальных ценностей (кладовщик); «Уборка служебных помещений», но и фактическое сокращение персонала предприятия, занимающего указанные должности.
Данный вывод судов апелляционной и кассационной инстанций прямо противоречит и нарушает положения Рекомендаций № 68, а именно пункт 1.12 Рекомендаций № 68, которым установлено, что расчет численности работников, не предусмотренных настоящим сборником, но необходимых предприятию для обеспечения технологического процесса, производится по действующим нормативам по труду и местным технически обоснованным нормам затрат труда.
Вместе с тем, приложение № 4 к Рекомендациям № 68 - извлечение из системы условных единиц содержит:
п. 1 «Условные единицы линий электропередач и подстанций»,
п. 2 «Объем в условных единицах дизельных электростанций в составе предприятий электрических сетей».
При этом в п. 1 «Условные единицы линий электропередач и подстанций» приложения № 4 прямо указано, что условные единицы содержат трудозатраты на обслуживание и ремонт, дополнительно учитываются трудозатраты оперативного персонала. Иных трудозатрат условные единицы не содержат.
Само по себе использование условных единиц в Рекомендациях № 68 не означает учет в составе нормативов численности иных функций, профессий и должностей, кроме тех, что прямо указаны в Рекомендациях № 68 по соответствующим функциям. Данные обстоятельства подтверждаются разъяснениями ЗАО «НИЦМЭ», №16-01-238 от 08.12.2021, в которых указано: «Использование условных единиц в Рекомендациях № 68 не означает учет в составе нормативов численности иных функций, профессий и должностей, кроме тех, что прямо указаны в Рекомендациях № 68 по соответствующем функциям».
«Система условных единиц предприятий электрических сетей и сетевых предприятий средств диспетчерского и технологического управления (СПСДТУ), утвержденная постановлением № 458/26-58, как указано в данном постановлении, предназначена для определения следующих показателей предприятия:
1)Объемов оборудования и устройств, закрепленных за предприятием, 2)Категорирования предприятий электрических сетей и СПСДТУ по оплате труда руководителей.
С учетом этого, при разработке Рекомендаций № 68 указанная система условных единиц рассматривалась как инструмент приведения качественного и количественного состава оборудования и сооружений электрических сетей предприятий к единому знаменателю для установления нормообразующего фактора по определенной функции.»
Однако, если следовать логике судов, то в соответствии с п. 1.3. постановления 458/26-58 в условные единицы включены ВСЕ трудозатраты по ВСЕМ функциям. Однако, судами не исследовались вопросы: что за трудозатраты, по каким функциям, куда включались.
Абсурдность выводов судов заключается в том, что фактическая численность по функциям водителей, уборщиков, кладовщиков, сторожей и т.д.,рассчитанная по действующим нормативам, составляет более 70% ВСЕЙ численности, рассчитанной в соответствии с положениями Рекомендаций №68, которая также, по мнению суда апелляционной и кассационной инстанций, включает и прочую численность, прямо не поименованную в Рекомендациях № 68, но предусмотренную Постановлением № 458/26-58.
Следовательно, на электромонтеров в 46 участках, мастеров, инженеров, административный персонал остается чуть больше 100 человек. При этом данный персонал не сможет осуществлять все функции, возложенные законодательством на сетевую организацию, в том числе эксплуатацию и ремонты основных средств, соблюдение требований по ведению раздельного бухгалтерского учета, подачу тарифных заявок, исполнение положений ФЗ № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельным видами юридических лиц», осмотр объектов электросетевого хозяйства с целью составления выявления бездоговорного/безучетного потребления электрической энергии, установку, обслуживание и ремонт приборов учета, обеспечение безопасных условий труда и так далее.
При этом возвращаясь к сравнительной таблице численности двух региональных предприятий и учитывая то обстоятельство, что решение апелляционной инстанции, вступившее в законную силу, РСТ по Кировской области получила в октябре 2021 года, то по логике вещей в соответствии с решением суда, следуя букве закона, она должна была как минимум привести в соответствие с выводами суда норматив численности и других сетевых организаций. Это значительно снизило бы тарифную нагрузку на потребителей региона, но не было сделано. Значит все законно?
С января 2020 года ОАО «Коммунэнерго» максимально старается сохранить квалифицированный персонал, отсутствующий в тарифе, определенном судом апелляционной и кассационной инстанций, в целях надежного электроснабжения потребителей. Однако, неблагоприятное стечение обстоятельств привело к тому, что на сегодняшний день в соответствии с выводами апелляции и кассации ОАО «Коммунэнерго» вынуждено максимально возможно привести штатную численность предприятия в соответствие с численностью, определённой судебным и тарифным решениями. Обществом производится массовое сокращение персонала, что в нынешних условиях является недопустимым, но вынужденным шагом.
При этом тарифы других региональных территориальных сетевых организаций, в основу регулирования которых для определения нормативной численности персонала применяются Рекомендации №68, региональный регулятор не изменил.
Но беда не приходит одна. Это уже ближе к жизни, нежели к нормированию труда. За два года судебных тяжб разница в тарифе валовой выручки и суммы, которая подлежала корректировке в тарифе на передачу электроэнергии из-за уменьшения персонала по решению суда составила 247 млн руб. с НДС. Котлодержатель в лице МРСК Центра получил от регулятора сглаживание на 36 месяцев и рекомендации применить тот же метод в отношении Коммунэнерго, межтарифную разницу изьял у ОАО Коммунэнерго за три месяца, что еще более усугубило ситуацию на предприятии. И всю выручку от тепловой генерации руководство предприятия было вынуждено направлять на выплату заработной платы персоналу по функции электроснабжение и устранять аварийные ситуации. В настоящее время предприятие фактически из-за действий Кировэнерго срывает подготовку к отопительному сезону. По вопросу некорректного поведения МРСК было проведено три региональных штаба по энергобезопасности, но очевидно, что для крупной федеральной компании руководство министерства энергетики региона и региональная власть в лице Губернатора не являются теми представителями исполнительной власти субъекта Федерации, к которым стоит прислушиваться.