Мы продолжаем публикацию статей и интервью участников и лауреатов Всероссийского конкурса профессиональных отраслевых экспертов «Эксперт ЖКХ-2022».
Предлагаем вашему вниманию статью главного эксперта ЗАО «Роскоммунэнерго», Председателя Совета Российской Ассоциации «Коммунальная энергетика» им. Эдуарда Хижа, кандидата экономических наук, члена Совета по профессиональным квалификациям в жилищно-коммунальном хозяйстве, Председателя Комиссии по профессиональным квалификациям СПК ЖКХ по коммунальной энергетике, эксперта Центра оценки квалификаций «Роскоммунэнерго» Василия Васильевича Михайлова «Кто выигрывает от перекрестного субсидирования?».
Статья была опубликована в мартовском номере журнала «ЖКХэксперт: экономика и право» за 2019 год. В ней подробно исследуется проблема перекрестного субсидирования и экономически обоснованных тарифов в коммунальной энергетике.
В настоящее время активным ходом идет прием материалов для участия во Всероссийском конкурсе профессиональных отраслевых экспертов «Эксперт ЖКХ-2023». Ждем ваших материалов для публикации в наших журналах «ЖКХэксперт: экономика и право» и «Цены и тарифы в ЖКХ». Эти материалы могут стать участниками конкурса!
Кто выигрывает от перекрестного субсидирования?
Перекрестное субсидирование населения в электроэнергетике – больная тема для отрасли более двадцати лет, так же как постоянное снижение эффективности ТЭЦ, особенно в послереформенный период. Однако так ли это на самом деле? Не пора ли посмотреть на эти проблемы комплексно? Что субсидирует, в свою очередь, население, почему ТЭЦ, наиболее эффективные источники тепловой и электрической энергии с точки зрения топливоиспользования, становятся обузой для собственников? По мнению автора, то и другое взаимосвязано и обусловлено отсутствием координации в реформировании электроэнергетики и теплоснабжения, а также спецификой правил оптового и розничных рынков электроэнергии.
Понятие «перекрестное субсидирование» вошло в нашу жизнь вскоре после начала экономических реформ, задолго до появления концепций реформирования энергетики. На первых порах оно было вынужденным: постоянный рост тарифов на электроэнергию для всех категорий потребителей был объективно непосилен, прежде всего, для населения. Следствием этого явились массовые неплатежи за электроэнергию и занижение тарифов для населения по сравнению с остальными потребителями. Учитывая тот факт, что в условиях дореформенной, плановой экономики тарифы на электроэнергию для населения объективно были выше, чем для промышленных и иных потребителей, это понятие закрепилось и в сознании населения (которое, тем не менее, не переставало возмущаться ростом тарифов), и в сознании энергетиков, и, самое главное, тех, кто принимает тарифные решения – и на федеральном, и на региональном уровне.
Если говорить коротко, то перекрестное субсидирование населения - это то, что тарифы на электроэнергию для населения ниже экономически обоснованного уровня.
Именно эта формулировка, появившаяся более двадцати пяти лет назад, прочно закрепилась на государственном уровне. Именно исходя из этого понятия оценка объема перекрестного субсидирования в целом по России выливается в сотни миллиардов рублей ежегодно. Именно оно является основополагающим в «борьбе» с перекрестным субсидированием, которая безрезультатно, в вялотекущем режиме, продолжается порядка двадцати лет.
Основным аргументом в этой борьбе является то, что завышение тарифов для потребителей – производителей материальных ценностей – будь то промышленность, сельское хозяйство, нефтегазовая отрасль, электротранспорт, строительство и т.д., для компенсации заниженных тарифов для населения, приводит к повышению цен на их продукцию и услуги даже в больших объемах, чем перекрестное субсидирование (учитывая налогообложение и прочие обстоятельства), что, с одной стороны снижает конкурентоспособность этой продукции, мешает развитию малого и среднего предпринимательства и, с другой стороны, увеличивает ее стоимость, прежде всего, для того же населения.
Таким образом, перекрестное субсидирование вредит больше всего самому населению и борьба с ним – благое дело.
С этим нельзя не согласиться, но только до тех пор, пока не задаться вопросом – а что такое экономически обоснованные тарифы.
Очевидно, что формирование тарифов основывается на той нормативно-правовой базе, которая принята в соответствующей отрасли, в данном случае в электроэнергетике, прежде всего – на основе Закона «Об электроэнергетике» (35-ФЗ от 26.03.2003г.), Постановления Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» и на иных подзаконных нормативно-правовых актах. Вся эта нормативно-правовая база была сформирована в соответствии с принятой концепцией реформирования электроэнергетики, основой которой был переход на рыночные отношения.
Не менее очевидно и то, что никакая нормативно-правовая база, тем более реформирования, не может быть полностью «справедлива» для всех субъектов электроэнергии, учитывая, что реформирование электроэнергетики (с условием «баланса интересов производителей и потребителей»!) – это попытка приспособления к рыночным условиям электроэнергетической системы, созданной в иных экономических условиях, ориентированной на плановое ведение экономики.
К сожалению, приходится констатировать, что крайним звеном при раздаче «справедливости» в сфере «экономической обоснованности» и «баланса интересов» оказалось как раз население, что и было отчасти компенсировано «перекрестным субсидированием».
Более того, именно «перекрестное субсидирование» весьма наглядно показывает однобокость реформы электроэнергетики, недопустимые объем и качество тех допущений и ограничений, которые были приняты при ее разработке и, особенно, реализации.
Для того чтобы это утверждение не выглядело голословным, следует начать издалека, вспомнить, что представляла собой единая энергетическая система России до начала ее реформирования.
Единой она была по той причине, что формировалась на базе плановых показателей развития экономики и учитывала потребность в энергоресурсах с учетом территории страны: распределение нагрузок за счет часовых поясов, сменность работы промышленных предприятий и т.д. Основой энергетики были тепловые электрические станции (ТЭЦ), которые располагались непосредственно в городах или рядом с ними и удовлетворяли основные потребности потребителей в тепловой и электрической энергии. При этом их размещение и мощность определялись очень простыми критериями: потребность в тепловой и электрической энергии для того, чтобы ТЭЦ работали в наиболее эффективном режиме. Основным критерием при выборе мощности была именно тепловая нагрузка, а также минимизация средних расстояний для передачи тепловой и электрической энергии и минимизация затрат на их передачу. Как правило, ТЭЦ входили в состав областных (республиканских) энергоуправлений (позже - АО-энерго), которые обслуживали также электрические и тепловые сети, по которым тепловая и электрическая энергия передавалась потребителям. Все затраты на производство и передачу тепловой и электрической энергии формировались внутри одного юридического лица и были основой формирования тарифов как на тепловую, так и на электрическую энергию в данном регионе. Нельзя забывать также и о существовании весьма значительного количества коммунальных (городских) электрических сетей и теплоснабжающих предприятий, в составе которых были и тепловые сети, и котельные. Однако в части электроснабжения, конечно, наибольший вклад вносили АО-энерго, в том числе и в размер тарифа.
Следует напомнить, что все региональные энергоуправления, магистральные сети и электростанции федерального значения имели вертикальное подчинение – РАО «ЕЭС России», а до него – Министерство энергетики и электрификации РФ, что обеспечивало единую техническую и экономическую политику, развитие и т.д. В дореформенное время, когда величина тарифов, особенно на электрическую энергию, устанавливалась на государственном уровне, была плановая система экономики, ориентированная на оптимизацию расходов в целом по стране и не предполагающая возможность конкуренции в энергетике, как, впрочем, и в других областях экономики.
В целом по России ТЭЦ обеспечивали более 50% производства электроэнергии и близкую к этому значению долю тепловой энергии, однако в тех городах, где имелись ТЭЦ, их доля в производстве тепловой энергии была, конечно, существенно выше.
Остальной объем электрической энергии производился на крупных электростанциях: ГЭС, АЭС и ГРЭС (последние – тепловые, но предназначенные для выработки электрической энергии) и эта часть электроэнергии передавалась по единой электрической сети высокого напряжения (220 – 500 кВ) для крупных промышленных потребителей и в дополнение к электроэнергии, вырабатываемой ТЭЦ, в энергодефицитные регионы.
К началу экономических реформ была сформирована вполне уравновешенная по производству и потреблению система энергоснабжения, причем, что очень важно, и в части тепловой и в части электрической энергии. Очень важно по той причине, что, как отмечалось выше, основной производитель энергии – ТЭЦ работали в наиболее оптимальных режимах. Режимы обеспечивались благодаря Центральному диспетчерскому управлению и его региональным подразделениям, которые регулировали, в том числе, и объемы производства тепловой и электрической энергии ТЭЦ в зависимости от ряда факторов, влияющих на надежность энергоснабжения и на потребность в электрической и тепловой мощности.
Единая энергетическая система, таким образом, обеспечивала экономически выгодные (в отличие от экономически обоснованных) режимы и, соответственно, тарифы на тепловую и электрическую энергию, как в части выработки, так и в части ее передачи по тепловым и электрическим сетям. Необходимо отметить, что именно благодаря комплексному подходу к электроснабжению и к теплоснабжению достигались наилучшие экономические показатели.
Совершенно очевидно, что в таких условиях тариф на электроэнергию для населения объективно был выше, чем для промышленных и иных потребителей, получающих электроэнергию на белее высоких уровнях напряжениях. Большая разветвленность и протяженность ЛЭП, количество трансформаторных подстанций, затраты на их содержание, потери в электрических сетях (наибольшие, по объективным причинам, на низком напряжении) определяли величину тарифа для мелких потребителей, прежде всего для населения.
Подводя итоги изложенному, следует отметить следующее:
- экономика энергетики базировалась с задачей оптимальной загрузки ТЭЦ с комбинированной выработкой тепловой и электрической энергии, что обеспечивало наилучшие показатели по расходу топлива, следовательно, наиболее высокие экономические показатели их работы;
- расположение ТЭЦ, основного производителя тепла и электроэнергии, осуществлялось с учетом минимизации средних расстояний для конечного потребителя, что обеспечивало минимальные затраты на их передачу.
Реформирование энергетики началось с реформирования электроэнергетики, с построения рынков электроэнергии. Проблемы теплоснабжения при этом оставались в стороне. Достаточно вспомнить о том, что Закон «Об электроэнергетике», определивший пути реформирования электроэнергетики, был принят в марте 2003 года, а Закон «О теплоснабжении» в июле 2010 года (190-ФЗ), к тому времени уже два года как было расформировано РАО «ЕЭС России», что означало завершение основных мероприятий по реформированию электроэнергетики.
Основным принципом реформирования электроэнергетики было разделение предприятий по видам деятельности: конкурентные – производство и сбыт электроэнергии и естественно-монопольные – передача электроэнергии и диспетчерское управление.
На базе предприятий с конкурентными видами деятельности планировалось сформировать рынки электроэнергии: производители будут конкурировать между собой при поставке электроэнергии на оптовом рынке, а сбытовые организации конкурировать между собой при продаже электроэнергии конечным потребителям на розничных рынках.
Можно много говорить о том, что хотели, и о том, что получилось, но это не является предметом данной статьи.
Главным для нашей основной темы – перекрестное субсидирование, является то, что принципы экономики энергетики, о которых сказано выше, были утрачены в новой, реформированной энергетике.
При организации оптового рынка было решено, что практически все производители электроэнергии (мощностью более 25МВт) должны продавать электроэнергию только на оптовом рынке. Таким образом, ТЭЦ, которые строились и продолжали работать фактически на потребителей, расположенных в непосредственной близости от них, стали продавать выработанную электроэнергию через виртуальный оптовый рынок. При этом задача обеспечения теплоснабжения городов осталась для них прежней. Проблема усугубилась тем обстоятельством, что в 90-е годы существенно сократилась потребность в тепловой энергии крупных промышленных потребителей, особенно потребителей пара. Снижение отпуска тепловой энергии привело к росту ее стоимости: любой тариф – это отношение необходимых для нормальной работы затрат к объему отпущенной энергии. Затраты не уменьшились, а объем сократился – тариф вырос. Более того, по мере роста тарифа на тепловую энергию пошла так называемая «котельнизация» - потребителям стало выгоднее строить собственные котельные, что вело к дальнейшему снижению отпуска тепловой энергии и, соответственно, росту тарифов на неё.
В части торговли электроэнергией на оптовом рынке ТЭЦ тоже оказались не в лучшем положении. Не вдаваясь в детали и подробности, можно сказать только одно: себестоимость электроэнергии, вырабатываемой различными электростанциями, существенно отличается. Чем выше мощность и меньше затраты на топливо, тем она ниже. ТЭЦ в таких условиях не может конкурировать с ГЭС, АЭС и даже с крупными тепловыми станциями (ГРЭС). Следствие этого – ТЭЦ являются замыкающими звеньями при ценообразовании на оптовом рынке: ГЭС и АЭС получают от такой торговли существенную прибыль, вся их электроэнергия востребована, а ТЭЦ – постольку поскольку. В итоге ТЭЦ, предназначенные для комплексного энергоснабжения (тепловой и электрической энергией) потребителей, расположенных в зоне их деятельности, являющиеся наиболее выгодным производителем в режиме когенерации с точки зрения топливоиспользования, превратились в неконкурентные субъекты энергетики и по теплу, и по электроэнергии.
Второе конкурентное преимущество ТЭЦ: близость к потребителю и, следовательно, минимальные затраты на передачу энергии.
Что касается тепловой энергии, то стоимость ее передачи по тепловым сетям зависит от того, насколько эти сети загружены: чем выше загрузка, тем стоимость ниже. Это связано как с капитальными и текущими затратами на эксплуатацию: сечение и протяженность трубопроводов, так и с тем, что потери тепловой энергии в абсолютном значении практически не зависят от объема передаваемой тепловой энергии: труба горячая и какая-то часть тепла объективно теряется, независимо от того, сколько тепла нужно потребителям. Со снижением объема отпуска тепла потребителям затраты на содержание и потери тепла практически не уменьшаются, следовательно, тариф растет. Конкурентоспособность ТЭЦ в части теплоснабжения, в том числе передачи тепловой энергии, снижается, - дополнительная причина «котельнизации», замещение тепловой энергии, вырабатываемой ТЭЦ на тепловую энергию собственных котельных.
Передача электроэнергии – очень существенная составляющая стоимости электроэнергии для потребителя.
Электрические сети в России построены, в основном, в иных экономических условиях и состоят из магистральных электрических сетей высокого напряжения (220 – 500кВ), по которым электроэнергия передается на достаточно большие расстояния от мощных электростанций – ГЭС, АЭС и ГРЭС (ранее – федеральные станции).
Распределительные сети напряжением от 110 до 0,4кВ построены по региональному принципу, и электроэнергия в них поступает от ТЭЦ и, через высоковольтные подстанции, из магистральных сетей. Конечные потребители исторически присоединены к электрическим сетям, имеющим самых разных собственников. В регионах есть сети филиалов МРСК (входящих в состав ПАО «Россети»), коммунальные электрические сети, находящиеся (или ранее находившиеся) в региональной или муниципальной собственности, а также сети, принадлежащие множеству иных собственников, которые строились в составе различных предприятий и обеспечивали электроэнергией расположенных рядом потребителей.
В середине 2000-х годов было принято решение о введении «котлового» принципа формирования тарифов на передачу электроэнергии по распределительным сетям: все электрические сети требуют обслуживания и, следовательно, затрат на их содержание. Все затраты на содержание региональных электрических сетей каждого уровня напряжения (высокое, среднее и низкое) суммируются, сумма затрат делится на объем отпуска электроэнергии на каждом уровне напряжения и получается тариф на передачу электроэнергии для конечного потребителя. Оплата электроэнергии поступает на счет сбытовой организации, которая перечисляет средства за передачу электроэнергии «котлодержателю» (обычно наиболее крупной территориальной сетевой региональной организации), который распределяет их между всеми остальными сетевыми организациями в соответствии с утвержденными для них межсетевыми тарифами и перечисляет стоимость услуг по передаче ПАО «ФСК ЕЭС», отвечающей за передачу электроэнергии по магистральным сетям высокого напряжения (в объеме электроэнергии, поступившей в регион из магистральных сетей и купленной сбытовой организацией у участников оптового рынка).
Для потребителя электроэнергия обезличена: для него все равно – выработана она на ТЭЦ, которую он видит из окна, или на ГЭС за тысячи километров. Стоимость услуг по ее передаче одна и та же, стоимость электроэнергии определяется ее ценой на оптовом рынке, независимо от производителя.
Таким образом, преимущество ТЭЦ - объективно невысокая стоимость передачи выработанной электроэнергии из-за близости к потребителю, потеряно.
Более того, при таком тарифообразовании услуг по передаче электроэнергии вообще теряет смысл выбор места расположения электростанций. На оптовом рынке определяется цена на электроэнергию виртуально, без учета стоимости ее транспортировки до конечных потребителей. За ее передачу по электрическим сетям: и магистральным и региональным распределительным, в том числе за потери электроэнергии при ее передаче, все равно заплатит потребитель.
Представляется, что в такой ситуации тоже присутствует перекрестное субсидирование, но другого характера: ТЭЦ вместе с потребителями (включая население) фактически оплачивают стоимость передачи электроэнергии от федеральных станций по электрическим сетям высокого напряжения до точки подключения региональных распределительных сетей в регионах. Точнее - потребитель оплачивает, а ТЭЦ теряет свое конкурентное преимущество (близость к потребителям). Для того, чтобы представить объем такого субсидирования, следует вспомнить, что по электрическим сетям ПАО «ФСК ЕЭС» передается около половины вырабатываемой в России электроэнергии – порядка 500 млрд кВт.час, остальная вырабатывается на ТЭЦ, расположенных в непосредственной близости к потребителям и не нуждается в передаче по магистральным сетям.
И еще одно обстоятельство, связанное с передачей электроэнергии. Понятно, что электроэнергия – жизненно необходимый товар для потребителей вообще, но для некоторых в особенности. По этой причине существует три категории надежности электроснабжения: первая, вторая и третья. Самая низкая – третья, для этой категории достаточно, не вдаваясь в технические детали, одной линии электропередачи. Возможные перерывы в электроснабжении имеют предельные значения, но они допустимы. Для первой и второй категории надежности требуется резервное питание, в том числе резервные линии электропередачи, которые должны быть запитаны от разных подстанций. Казалось бы, для потребителей третей категории надежности стоимость услуг по передаче должна быть несколько ниже, потому что необходимо обслуживание меньшего объема электрообрудования.
Правилами технологического присоединения электроприемников потребителей к электрическим сетям установлено, что электросетевая организация не вправе отказать в таком присоединении. Однако потребитель, который заказал присоединение, выделение необходимого резерва мощности, монтаж электрических сетей, но по какой-то причине не присоединился или потребляет существенно меньше электроэнергии, чем заказал, не несет за это никакой ответственности, а затраты на содержание таких сетей в составе тарифа на передачу электроэнергии несут все остальные потребители, включая и население. В последнее время это стало бедствием для электросетевых организаций: замороженная таким образом мощность иной раз сравнима с фактически используемой.
Выше неоднократно упоминалось о том, что наилучший режим работы ТЭЦ – когенерация, то есть выработка и отпуск одновременно пропорционального объема тепловой и электрической энергии. Дело в том, что в физическом смысле энергия неделима, она разделяется только по виду использования. Основа любой ТЭЦ – котел (котлы), в которых в результате сгорания топлива вырабатывается тепловая энергия. Затем она нагревает воду, получается перегретый пар высокого давления, который крутит турбину, вырабатывающую электроэнергию. Отработанный пар затем используется для нагрева воды как теплоносителя, с которым по трубопроводам тепловая энергия поступает к потребителям. Очевидно, что чем больше используется тепла пара после турбин, тем единица энергии на выходе из ТЭЦ (неважно – электрической или тепловой) – дешевле. Если тепла отпускается мало, то оно уходит просто в атмосферу и денег за него не получишь, соответственно, большая доля топлива относится на выработку электроэнергии, стоимость которой получается выше.
Именно это обстоятельство, возможность когенерации, определило то, что начиная с плана ГОЭЛРО, был сделан выбор ТЭЦ как основы энергетики.
Логично было бы предположить, что при переходе на рыночные отношения в энергетике это должно быть учтено. Однако реформирование электроэнергетики и теплоснабжения проходило независимо друг от друга. Физически, технологически неразделимо, а экономически – это совсем разные процессы.
В тарифообразовании это могло бы выглядеть так: те потребители, которые получают и электроэнергию, и тепло, создают возможность наиболее оптимальных режимов работы ТЭЦ, способствуют снижению себестоимости выработки и тепловой и электрической энергии и вправе ожидать учета этого в своих тарифах. Однако этого в нормативно-правовой базе ни электроэнергетики, ни теплоснабжения не предусмотрено.
Посмотрим, наконец, какое отношение все эти проблемы ТЭЦ, передачи электроэнергии и вообще реформирования энергетики имеют к перекрестному субсидированию.
Во-первых, население – основной потребитель тепловой энергии, вырабатываемой на ТЭЦ. Любой гражданин, живущий в многоквартирном доме, может посмотреть свои ежемесячные платежи за отопление, горячую воду и электроэнергию и увидеть, что плата за тепло в несколько раз превышает плату за электроэнергию. Если говорить о физических единицах, то потребление тепловой энергии значительно превышает потребление электрической энергии любой квартирой многоквартирного дома. В зависимости от ряда факторов по-разному, но в любом случае в несколько раз. Следовательно, население фактически является базовым потребителем для ТЭЦ, обеспечивая работу ТЭЦ в оптимальном режиме. Причем каждый такой потребитель обеспечивает спрос на тепло от ТЭЦ не только для выработки необходимой для него электроэнергии, а в несколько раз больше.
Тарифы для населения ни на тепловую, ни на электрическую энергию этого обстоятельства не учитывают, стоимость электроэнергии для населения та же, что и для промышленного потребителя, который отказался от тепловой энергии ТЭЦ и построил собственную котельную. Кто кого здесь субсидирует?
Во-вторых, население – как правило, потребитель третьей категории надежности, требующей наименьшего объема ЛЭП и, соответственно, затрат на ее содержание.
Население участвует в использовании электрических сетей в той доле, в которой предусмотрено проектной документацией на дом, без неиспользуемых технологических присоединений, но так же, как и все другие потребители, оплачивают этот резерв неиспользуемой мощности и содержание резерва для потребителей высших категорий надежности электроснабжения в составе тарифа. Нет ли и здесь перекрестного субсидирования?
В-третьих, стоимость передачи электроэнергии, в том числе по магистральным электрическим сетям (ПАО «ФСК ЕЭС») оплачивает конечный потребитель, в том числе и население в составе своего тарифа, которому объективно, для электроснабжения, это не нужно. Во всяком случае, населению городов, в которых имеются ТЭЦ. Формирование тарифа на услуги по передаче осуществляется по региональному принципу, поэтому вполне возможно в части расчета тарифа на электроэнергию для населения, независимо от места его проживания, учитывать стоимость услуг по передаче только по региональным сетям того уровня напряжения, которое выдает ТЭЦ, без учета тарифа ПАО «ФСК ЕЭС».
Фактически проблемы, созданные в результате реформирования энергетики для ТЭЦ, которые утратили все свои конкурентные преимущества, напрямую повлияли на величину тарифа на электроэнергию для населения, да и для многих других потребителей, прежде всего, сферы малого бизнеса.
Субъекты перекрестного субсидирования, причина которого по официальной версии – тарифы ниже экономически обоснованного уровня, на самом деле, вполне возможно, совсем не население. Все зависит от того, что из себя представляет экономически обоснованный уровень, какие правила при этом приняты, насколько эти правила – экономически и технологически обоснованы.
Нельзя не отметить еще очень важного обстоятельства. Недавно была принята, во всяком случае принципиально, программа ДПМ-2, направленная на модернизацию оборудования, прежде всего, тепловых электростанций. Стоимость ее исчисляется, оценочно, триллионами рублей, которые заплатят потребители, включая население. Также, как и оплачивают в настоящее время действующую программу ДПМ. Однако при той организационно-экономической ситуации, в которой оказались ТЭЦ, никакая реконструкция им не поможет. Можно заменить котлоагрегаты, турбины, построить новые электростанции, но их экономическая перспектива, созданная искусственным лишением всех экономико-технологических конкурентных преимуществ ТЭЦ, останется печальной.
Кстати, а население в этом случае не субсидирует собственников генерирующих мощностей, финансируемых через ДПМ? Собственники получат модернизированное оборудование, увеличение стоимости активов, а что получит население и другие потребители кроме повышения тарифов?