В июньском номере журнала «ЖКХэксперт: экономика и право», темой которого является социальное партнерство, опубликован ряд актуальных материалов по данной тематике, среди которых хочется отметить статью Генерального директора Научно-исследовательского Центра муниципальной экономики Бориса Вадимовича Хмельникова «Непрофессионализм или сознательное нарушение закона», в которой рассмотрены примеры игнорирования ФАС России положений ФОТС в ЖКХ, имеющего теперь и норму конституционной защиты, и некомпетентности специалистов Минстроя России при подготовке документов по нормированию труда. Предлагаем ознакомиться с этой статьей.
Непрофессионализм или сознательное нарушение закона
Советы бывалого нормировщика
Может ли орган власти игнорировать требования Конституции
Казалось бы, даже сама постановка вопроса звучит противоестественно. Но иногда это случается и федеральные органы исполнительной власти, издавая в рамках возложенных на них полномочий нормативные правовые акты, нарушают требования, установленные Конституцией Российской Федерации. И в данной статье речь пойдет о социальном партнерстве, а именно об игнорировании федеральными органами исполнительной власти основополагающего правого акта, реализующего социальное партнерство в сфере ЖКХ – Федерального отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2023-2025 годы (далее – ФОТС в ЖКХ).
В 2020 году в Конституцию Российской Федерации внесли изменения и в ст.75, и в ст.114 пп. е.4), в соответствии с которым «Правительство Российской Федерации … обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений». То есть Правительство Российской Федерации, а равно и федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение условий ФОТС в ЖКХ, как правого акта, реализующего социальное партнерство в этой сфере экономики.
На деле это должно означать, что нормы ФОТС в ЖКХ как основного документа, реализующего нормы социального партнерства, имеют приоритет перед любыми другими нормами, регулирующими трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения в организациях сферы ЖКХ, в том числе и в нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанные отношения. На это, кстати, недавно указал и Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении по весьма резонансному делу № 32-КГПР22-9-К1:« …соглашение является правовым актом и регулирует трудовые отношения наравне (!) с Трудовым кодексом Российской Федерации (кодифицированным законом, по правовому статусу выше, чем любой иной закон, регулирующий трудовые отношения – прим. автора)».
Федеральная антимонопольная служба приказом от 18 мая 2023 г. № 289/23 утвердила «Методические рекомендации по установлению цен(тарифов) на предоставление доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи» (далее – Методические рекомендации).
Для простого понимания это базовый документ, по которому, в частности, предприятия электрических сетей, входящие в сферу регулирования ФОТС в ЖКХ, могут устанавливать цены за размещение оборудования и линий связи провайдеров на опорах линий электропередачи.
В соответствии с п.28 Методических рекомендаций «Расходы на оплату труда основного производственного персонала и отчисления на социальные нужды, относимые на предоставление доступа к инфраструктуре, определяются расчетным путем с применением коэффициента долевого участия к общим(совокупным) прямым расходам, связанным с оплатой труда, относимым на ВЛ (воздушные линии электропередачи – прим.автора)».
Уже сама формулировка, что расходы на оплату труда работников, связанные с работами по установке и обслуживанию оборудования и линий связи провайдеров на опорах, должны учитываться в какой-то доле участия, выглядит, по меньшей мере, странно. Это отдельные виды работ, не связанные с основным видом деятельности электросетевых предприятий, регулируемых посредством установления соответствующих тарифов на передачу электрической энергии.
Подтверждением этого является тот факт, что в соответствии с п.5 Правил недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2022 г. № 2106, Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливает методические рекомендации по размещению сетей электросвязи (их отдельных элементов) на специальных объектах инфраструктуры и методические рекомендации по техническому обслуживанию специальных объектов инфраструктуры. Таким образом, работы, связанные с размещением и содержанием сетей и оборудования провайдеров, являются самостоятельными работами, не связанными с деятельностью по передаче электрической энергии, и, соответственно, расходы на оплату труда работников по этому виду деятельности не должны определяться в какой-либо расчетной доле.
Тем более, что в ФОТС в ЖКХ предложен иной механизм определения расходов на оплату труда по любым видам деятельности. В соответствии с п.2.8 « Расходы (средства), направляемые на оплату труда, рассчитываются исходя из нормативной численности работников, с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты, определяемые на основании нормативных документов, предназначенных для определения нормативной численности по регулируемой и нерегулируемой деятельности». Вот так четко и понятно определяет основной документ социального партнерства, как должны определяться расходы на оплату труда на основе нормативной численности.
Возникает резонный вопрос, ФАС России не знает этого или сознательно игнорирует положения ФОТС в ЖКХ, имеющего теперь и норму конституционной защиты? Но это по меньшей мере странно, потому что во всех документах по регулируемым видам деятельности отраслевые тарифные соглашения в качестве приоритетных должны учитываться при формировании расходов на оплату труда. Да и в подготовленном проекте федерального закона о регулировании цен (тарифов) эта норма об учете отраслевых тарифных соглашений нашла отражение в ст.5 об общих принципах государственного регулирования цен (тарифов).
И совсем удивляет, что «цену (тариф) на предоставление доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи на очередной расчетный период рекомендуется определять на базе данных о фактически понесенных расходах в отчетном периоде, предшествующем расчетному…». А как определять расходы, в том числе на оплату труда работников по этому виду деятельности, если организация их ранее не осуществляла? Как определить, сколько работников должно быть у электросетевой организации для выполнения таких работ? К сожалению, документ ФАС России никак не помогает решить эти проблемы, а между тем указанная норма ФОТС в ЖКХ о нормативной численности ясно и недвусмысленно дает ответы на эти вопросы.
В публичном пространстве, в том числе и на заседаниях Российской трехсторонней комиссии по социально-трудовым отношениям, представители ФАС России говорят о необходимости учета отраслевых тарифных соглашений при регулировании. Может стоит тогда начать исполнять конституционные нормы об обеспечении реализации принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений и отразить это в нормативных правовых актах, в том числе и в указанных Методических рекомендациях.
А вы, друзья, как ни садитесь…
Уже неоднократно, в том числе на страницах этого уважаемого издания, приходилось затрагивать тему, что для подготовки любых документов по нормированию труда требуются соответствующие компетенции. Нормирование труда – это единственная область знаний, позволяющая не только измерять количество труда, но и его качество. Поэтому всегда в стране были «штучные» профессионалы и в советское время даже в нормативных правовых актах указывались фамилии этих нормировщиков. Теперь же этого, как правило, нет и найти разработчика документа сложно, а документ обычно представляет собой «коллективное творение» с сомнительной ответственностью, спрятанное за подписью уполномоченного лица.
В данном случае речь пойдет об утвержденных приказом Минстроя России от 29 мая 2023 г. № 387/пр Методических указаниях по расчету размера платы за техническое обслуживание внутриквартирного газового оборудования в многоквартирном доме, а также за техническое обслуживание внутридомового газового оборудования в жилом доме (далее – Методические указания), которые должны вступить в силу с 1 сентября 2023 года.
Анализируем положения данного документа с точки зрения соответствия основному документу социального партнерства – ФОТС в ЖКХ на предмет учета норм соглашения при определении расходов на оплату труда.
Итак, обо всем по порядку. Начать необходимо с того, что отраслевое тарифное соглашение вообще не упоминается в тексте Методических указаний. Как, впрочем, и в выше рассмотренных Методических рекомендациях ФАС России. Но, в отличии от ФАС России, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства и, следовательно, должен, как и предусмотрено Конституцией Российской Федерации (пп. е4) ст.114), обеспечивать «реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений», а именно реализовывать положения ФОТС в ЖКХ, в том числе и в нормативных правовых актах. Но Минстрой России по непонятным причинам уже несколько лет игнорирует любые консультации со сторонами по социальному партнерству. Поэтому, наверное, и в указанных Методических указаниях не учтены его обязательные нормы.
В отличии от Методических рекомендаций в Методических указаниях при расчете расходов на оплату труда есть все-таки попытка подменить ФОТС в ЖКХ неким суррогатом из норм времени на выполнение отдельных работ и часовых ставок оплаты труда работников. Казалось бы, это близко к тому, что есть в ФОТС в ЖКХ, но при ближайшем рассмотрении это оказывается не совсем так.
Да, нормативная численность работников, как предусмотрено ФОТС, может определяться и через нормы времени, но для этого необходимо его установить в Методических указаниях, в том числе с учетом периодичности выполнения работ, а это в документе отсутствует.
Что касается самих норм труда, представленных в приложении, то у меня при знакомстве с ними сразу возникло ощущение, что когда-то эти нормы я уже видел, и они уже были установлены в ранее принятом нормативном правовом акте, как, впрочем, и многие положения Методических указаний.
Память пока не подводит и искать долго не пришлось. Почти 10 лет назад приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года № 269-э/8 были утверждены Методические рекомендации о правилах расчета стоимости технического обслуживания и ремонта внутридомового и внутриквартирного газового оборудования. Этакий нормативный «плагиат» на федеральном уровне. Но ничего зазорного в таком заимствовании я не вижу, если есть реально работающие положения нормативного правового акта, почему бы их не использовать?
Но в данном случае, речь идет о нормах времени, а здесь в соответствии с основами нормирования есть определенные особенности. Если за столь длительный период при обслуживании внутридомового и внутриквартирного оборудования не произошло существенных изменений в организационно-технических условиях выполнения работ, а именно ни в составе работ, ни в технологии их выполнения, ни в применяемых материалах и инструментах, то тогда после соответствующей апробации «старые» нормы можно использовать в новых условиях. Но любой нормировщик скажет, что за такой срок должна вырасти производительность труда и норма времени может измениться.
А что же видим мы? Достаточно просто сравнить между собой нормы из приказа ФСТ и приказа Минстроя, чтобы понять, что никакой апробации норм не было, а в кабинетной тиши некие горе-специалисты попытались «модернизировать» продолжающий пока действовать документ ФСТ для выполнения поручения по подготовке нового документа.
Для наглядности в таблице приведем сравнение по нескольким одноименным работам, просто возьмем первые три из них по приложению к Методическим указаниям. С целью удобства сопоставления автором для состава работ в приказе ФСТ сделана их нумерация.
Какой вывод можно сделать? Минстрой России, не изменив величину нормы времени, не только изменил состав работ, но и включил в него новую технологию их выполнения – приборный метод, что в любом случае должно влиять и на время выполнения работ (норму времени) и на применяемые средства контроля (материальные затраты).
Вот так, как говорят, «собачка за 10 лет существенно изменилась». Сложно сказать, что здесь имеет место – некомпетентность, которая видна любому специалисту по нормированию, или сознательное введение в заблуждение, когда старый документ «латают» и превращают в новый. Удивляет и то, как указанный нормативный правовой акт мог быть согласован Минэкономразвития, Минтрудом и ФАС России. И уж точно этот документ не проходил обсуждение на Российской трехсторонней комиссии по социально-трудовым отношениям.
И еще замечание. А какие же ставки при расчете расходов на оплату труда должны применять специализированные организации? Методические указания ответ на этот вопрос не дают, а ведь есть ФОТС в ЖКХ, казалось бы, сделай в документе ссылку на него, и проблема сама собой отпадает, поскольку в соглашении она решена.
В заключение приходится констатировать, что качество документов, в которых затрагиваются проблемы нормирования и оплаты труда в сфере ЖКХ, к сожалению, снижается, поскольку уровень компетенций специалистов органов власти в этих вопросах, как и реализация социального партнерства, не отвечает ни требованиям законодательства, ни запросам времени.