В очередной раз на федеральном уровне делается попытка признать не подлежащим применению, а, по сути дела, отменить постановление Госстроя России от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда».
Казалось бы, что необычного в том, что отменяется нормативный правовой акт, разработанный более 20 лет назад, но все дело в том, что Правила и нормы технической эксплуатации были разработаны для многоквартирных домов, построенных до начала нулевых, которые и сейчас в России составляют немалую часть жилищного фонда.
По сути, эти Правила для огромного числа домов заменяли инструкцию по эксплуатации, которая должна являться неотъемлемой частью технической документации в соответствии с Правилами содержания общего имущества, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 № 491 и до сих пор являются единственным документом, который подробно объясняет, как должны выполняться те или иные работы по надлежащему содержанию общего имущества (в том числе и для домов, по которым имеются инструкции по эксплуатации).
Аргументы сторонников отмены Правил и норм изложены в пояснительной записке к проекту приказа Минстроя России, приведенной ниже.
Пояснительная записка
к проекту приказа Министерства строительства
и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
«О признании не подлежащим применению постановления Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170
«Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда»
Проект приказа Минстроя России «О признании не подлежащим применению постановления Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» (далее соответственно – проект приказа) разработан в целях приведения нормативных актов в соответствие с законодательством Российской Федерации.
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170 утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда (далее – Постановление № 170, Правила № 170).
Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда разработаны в соответствии с Законом Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» и пунктом 53 Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. № 1289, и определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации и являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления.
Вместе с тем, Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» признан утратившим силу с 1 марта 2005 г.
Положение о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. № 1289, также признано утратившим силу постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 49 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
Действующее жилищное законодательство Российской Федерации относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений установление правил и норм технической эксплуатации общего имущества в многоквартирном доме (пункт 1.1 статьи 12 ЖК РФ, введен Федеральным законом от 3 апреля 2018 г. № 59-ФЗ). Между тем, Минстроем России соответствующие правила и нормы не установлены, при этом Постановление № 170 не отменено и продолжает действовать и применяться.
Содержание в Постановлении № 170 положений, как фактически утративших актуальность в связи с изменением нормативного правового регулирования, так и прямо противоречащих действующему законодательству создает проблемы в правоприменении, влечет нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, становится поводом для обращения заинтересованных лиц в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о проверке отдельных положений Постановления № 170 в порядке абстрактного нормоконтроля (дела № АКПИ12-937, АКПИ13-873, АКПИ14-458, АКПИ18-865, АКПИ19-900, АКПИ22-375).
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2022 г. по административному делу № АКПИ22-375 признан недействующим абзац третий пункта 5.3.1 Правил № 170, предусматривающий, что температура воды, подаваемой к водоразборным точкам (кранам, смесителям), должна быть не менее 60 град. С в открытых системах горячего водоснабжения и не менее 50 град. С - в закрытых. Судом установлено, что указанное положение противоречит законодательству о санитарно-эпидемиологических требованиях, о техническом регулировании, требованиям к качеству коммунальных услуг, поскольку данное нормативное положение в системе действующего правового регулирования допускает отклонение температуры горячей воды в точке водоразбора в закрытых системах горячего водоснабжения от требований законодательства (не менее 60 град. С).
Помимо выявленного и установленного Верховным Судом Российской Федерации противоречия пункта 5.3.1 Правил № 170 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, имеется ряд несоответствий иных положений Правил № 170 действующему нормативному правовому регулированию.
В частности, Правила № 170 предусматривают, что организация по обслуживанию жилищного фонда должна обеспечить: защиту помещений от проникновения животных: грызунов, кошек, собак (пункт 3.4.1); на все проемы, каналы и отверстия технического подполья должны быть установлены сетки (размер ячейки - 0,5 см), защищающие здания от проникновения грызунов (пункт 3.4.7). Однако постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2019 г. № 1498 внесены изменения в подпункт «в» пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491, согласно которому, содержание общего имущества в зависимости от состава, конструктивных особенностей, степени физического износа и технического состояния общего имущества, а также в зависимости от геодезических и природно-климатических условий расположения многоквартирного дома включает в себя поддержание помещений, входящих в состав общего имущества, в состоянии, обеспечивающем установленные законодательством Российской Федерации температуру и влажность в таких помещениях, в том числе посредством постоянного поддержания в открытом состоянии в течение всего календарного года одного продуха помещений подвалов и технических подполий, входящих в состав общего имущества, в случае наличия продухов в таких помещениях.
Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьей 5 Федерального закона № 184-ФЗ. Однако Правила № 170 содержат положения, регулирующие техническое обслуживание и ремонт строительных конструкций.
Согласно абзацу шестому пункта 4.2.4.9 Правил № 170 не допускается в стенах крупнопанельных и крупноблочных зданий расширять и пробивать проемы, а также крепить к панелям наружных стен трамвайные, троллейбусные и другие оттяжки. СП 372.1325800.2018. Свод правил. Здания жилые многоквартирные. Правила эксплуатации, утвержденные приказом Минстроя России от 18 января 2018 г. № 27/пр, предусматривающим требования к эксплуатации жилых зданий, не содержат требований к возможности устройства и расширения проемов стен зданий. Ограничение в отношении несущих конструкций при условии нормальной эксплуатации зданий и сооружений за исключением особо опасных, технически сложных и линейных объектов установлено пунктом 10.1 СП 255.1325800.2016. Свод правил. Здания и сооружения. Правила эксплуатации. Основные положения, утвержденного приказом Минстроя России от 24 августа 2016 г. № 590/пр, согласно которому в процессе эксплуатации конструкций не допускается изменять конструктивную схему здания (сооружения); строительные конструкции необходимо предохранять от перегрузки, в том числе носящей кратковременный характер.
При этом ограничения установлены в отношении несущих конструкций, в то время как пункт 4.2.4.9 Правил № 170 вводит запрет в отношении крупнопанельных и крупноблочных зданий.
Пункт 5.5.12 Правил № 170 определяет, что проверку дымоходов необходимо проводить: сезонно работающего газоиспользующего оборудования - перед отопительным сезоном; кирпичных - один раз в три месяца; асбоцементных, гончарных и из жаростойкого бетона - один раз в год; отопительно-варочных печей - три раза в год (перед началом и среди отопительного сезона, а также в весеннее время). Вентиляционные каналы помещений, в которых установлены газовые приборы, проверяются не реже двух раз в год (зимой и летом). При этом подпункт «в» пункта 12 Правил пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2013 г. № 410, предусматривает, что проверка состояния дымовых и вентиляционных каналов и при необходимости их очистка производится в процессе эксплуатации дымовых и вентиляционных каналов (периодическая проверка) - не реже 3 раз в год (не позднее чем за 7 календарных дней до начала отопительного сезона, в середине отопительного сезона и не позднее чем через 7 дней после окончания отопительного сезона).
Минюстом России неоднократно сообщалось о необходимости признать не подлежащим применению Постановление № 170 (письма Минюста России от 29 декабря 2016 г. № 01/152183-ЮЛ, от 2 марта 2017 г. № 01/24713-ЮЛ, от 9 октября 2017 г. № 01/124883-ЮЛ, от 24 ноября 2017 г. № 01-146955-ЮЛ, от 9 февраля 2018 г. № 01/18077-ЮЛ), Минюстом России также вынесено представление от 14 марта 2018 г. № 01/33720-АК об отмене нормативного правового акта (вх. Минстроя России от 15 марта 2018 г. № 27701/МС).
Проект приказа соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Безусловно, за период действия Правил произошли серьезные изменения и документ нуждается в актуализации. Но ведь, отменяя Правила, федеральный орган ничего не предлагает взамен? Как организовывать работы на домах, как их выполнять?
Сторонники отмены говорят, что работники на практике знают, как это делать. Но так ли это? Известно, что квалификация и образовательный уровень многих работников не дотягивает до установленных требований, и поэтому для них указанные Правила служат рабочим документом, который подробно описывает технологию выполнения работ по надлежащему содержанию многоквартирного дома.
В телеграмм-канале «Экономика ЖКХ» https://t.me/municipaleconomy был организован опрос среди экспертов о том, следует ли именно сейчас при отсутствии альтернативы отменять Правила и нормы технической эксплуатации. В результате очень репрезентативного опроса 81% респондентов ответили, что в настоящее время это делать не стоит.
Центр муниципальной экономики также подготовил свою позицию по этому вопросу, которую направил в адрес федеральных органов исполнительной власти.
Замечания Научно-исследовательского центра муниципальной экономики на проект приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации «О признании не подлежащим применению постановления Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда»
Считаем признание постановления Госстроя России № 170 не подлежащим применению преждевременным и ошибочным по следующим причинам:
1. В соответствии с Правилами содержания общего имущества, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 №491, техническая документация на многоквартирный дом включает в себя инструкцию по эксплуатации многоквартирного дома. Инструкция разрабатывается в целях обеспечения благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащего содержания и пользования общим имуществом многоквартирного дома, а также в целях обеспечения контроля за состоянием указанного имущества. Инструкция разрабатывается на основании рекомендаций проектировщиков, поставщиков (изготовителей, продавцов) строительных материалов и оборудования, субподрядчиков, проектной документации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт многоквартирного дома и иной информации, необходимой для поддержания благоприятных и безопасных условий проживания граждан.
Поскольку такие инструкции отсутствуют для многоквартирных домов, построенных в России до 2007 г., Правила и нормы технической эксплуатации в этом случае являются единственным документом, заменяющим для многоквартирных домов такие инструкции по эксплуатации.
2. К сожалению, в сфере управления многоквартирными домами по оценкам экспертов менее 30% работников имеют профильное образование и в этих случаях Правила и нормы технической эксплуатации предоставляют им возможность разработать технологический процесс организации и производства работ по надлежащему содержанию жилья, в том числе разработать регламенты выполнения работ. Именно в этом документе содержится информация (разделы 3,4,5,6), как должны выполняться работы по эксплуатации жилья по каждому виду конструктивных элементов, инженерных систем и оборудования, санитарному содержанию домовладений.
3. На основе указанного в Правилах и нормах технической эксплуатации порядка выполнения работ по элементам и конструкциям, в том числе указанных в приложениях 4,7, формируется включаемый в договор управления перечень и состав конкретных работ в соответствии с Минимальным перечнем по многоквартирным домам, для которых в Правилах и нормах технической эксплуатации имеется порядок выполнения работ.
4. Правила и нормы технической эксплуатации являются основой формирования системы ценообразования в жилищной сфере и определения платы за содержание жилья для домов, по которым в Правилах имеется порядок выполнения работ (аналогично как в строительстве формируются сметные нормы).
5. Правила и нормы технической эксплуатации применяются судами всех уровней при рассмотрении споров в качестве доказательств для подготовки мотивировочной части судебных решений. Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 2018 г. № 30-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2018 г. № 46-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2019 г. № 12-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2021 г. № 16-П, Решение Верховного Суда РФ от 2 июля 2014 г. № АКПИ14-458, Постановление Верховного Суда РФ от 30 ноября 2015 г. № 307-АД15-14917, Постановление Верховного Суда РФ от 3 октября 2018 г. № 59-АД18-6. Фактическая отмена Правил и норм технической эксплуатации приведет к парализации работы судов при рассмотрении вопросов, связанных с выполнением конкретных работ по содержанию жилья.
6. Правила и нормы технической эксплуатации используются органами жилищного надзора и муниципального контроля для подтверждения имеющихся нарушений при эксплуатации жилья в качестве доказательств административного нарушения. Отмена Правил и норм технической эксплуатации лишит органы контроля и надзора в применении доказательств по административным правонарушениям.
7. 24 июня 2022 года в Совете по вопросам жилищно-коммунального строительства и содействия развитию жилищно-коммунального комплекса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет) состоялось заседание на тему «Совершенствование деятельности организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами».
Участники заседания отметили основные причины, оказывающие влияние на снижение эффективности деятельности по управлению многоквартирными домами. К числу наиболее острых правоприменительных проблем в сфере управления многоквартирными домами были отнесены следующие:
- неразвитость цифровизации сферы управления многоквартирными домами;
- непрозрачность процесса формирования перечня услуг и работ по управлению и обслуживанию многоквартирных домов, отсутствие в договорах управления порядка изменения перечня услуг и работ по результатам осмотров, порядка оплаты "неплановых" работ и использование фиксированных ставок платы вместо порядка оплаты услуг и работ;
- выдача предписаний управляющим организациям и привлечение к ответственности за невыполнение услуг и работ, которые не заказаны по договорам управления и не оплачиваются собственниками помещений;
и ряд других.
В целях решения указанных проблем, в соответствии с Решением Совета от 15.07.2022 № 3.2-15/2816, Минстрою России совместно с Минэкономразвития России и ППК «Фонд развития территорий» рекомендовано установить требования по разработке (восстановлению) инструкции по эксплуатации многоквартирного дома в отношении вводимых в эксплуатацию многоквартирных домов, типовых многоквартирных домов с размещением указанной инструкции в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства.
Данное предложение было внесено в Решение Совета от 15.07.2022 № 3.2-15/2816 по предложению Научно-исследовательского центра муниципальной экономики, в котором содержится обоснование того, что Инструкция по эксплуатации многоквартирного дома должна стать базовым документом для определения перечня, состава и периодичности проведения работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества многоквартирного дома. Нормативная основа такой позиции подкреплена жилищным законодательством (п.24 и 25 «Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме», утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 № 491).
На основании вышеизложенного, предлагаем:
1. Сохранить до выхода нового документа положения Правил и норм технической эксплуатации в той части, в которой они не противоречат законодательству и нормативным правовым актам.
2. Рекомендовать Минстрою России разработать новую редакцию Правил и норм технической эксплуатации с учетом современного уровня организации и производства работ по содержанию жилья.
3. Минстрою России совместно с Минэкономразвития России и ППК «Фонд развития территорий» установить требования по разработке (восстановлению) инструкции по эксплуатации многоквартирного дома в отношении вводимых в эксплуатацию многоквартирных домов, типовых многоквартирных домов с размещением указанной инструкции в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства.