В рамках федерального тренда Нижегородская область идет по пути развития коммунального хозяйства с привлечением частных инвесторов. Между тем по итогам отопительного сезона 2016–2017 годов выяснилось, что независимо от того, в каком формате эксплуатируются муниципальные сети, состояние их за год ухудшилось, а количество аварий выросло. Чиновники объясняют это тем, что даже в рамках концессионных программ в первую очередь инвестиции идут в основные фонды, а сети финансируются по остаточному принципу. Эксперты считают, что это обусловлено более быстрой окупаемостью вложений за счет существенного повышения КПД.
Концессионный магазин
Объявленный государством концессионный путь развития инфраструктуры дает свои первые результаты на местах. Несмотря на скептическое отношение ряда экспертов к концессионному механизму, регионы в рамках законодательства внедряют эту практику, и по мере завершения сроков аренды теплосетевых и водоканализационных активов муниципалитеты последовательно ищут для этих активов инвесторов. В Нижегородской области процесс начался в 2011 году, когда в Дзержинске было заключено первое концессионное соглашение о модернизации городского водоканала силами ОАО «Дзержинский водоканал». В теплоэнергетическом хозяйстве концессии стартовали позже, но их заключение идет значительно быстрее, тем более что некоторые соглашения касаются не всех систем теплоснабжения, а отдельных котельных, как это было, например, в Балахне. Всего на данный момент в регионе действуют 22 концессионных соглашения в сфере ЖКХ, общий объем инвестиций заявлен в объеме 22 млрд руб.
Несмотря на то, что за шесть лет с момента заключения первого в регионе договора концессии в коммунальной сфере у местных властей и участников рынка наработалась некоторая практика, подписание новых соглашений так и не перешло в режим конвейера. Дело в том, что с 2017 года вступили в силу новые нормы, включившие в этот процесс региональные власти в качестве третьей стороны. Поэтому теперь все параметры договоров концессии оцениваются не только местными властями, но и на уровне области. Этот механизм пока не обкатан, поэтому заключение новых концессий затормозилось. С начала года в минэнергетики Нижегородской области поступило всего две концессионные инициативы по развитию объектов теплоснабжения. По обеим профильное министерство вместе с областным минфином, Региональной службой по тарифам и государственно-правовым департаментом правительства сочло возможным заключение соглашений, но на иных условиях, и документы так и не подписаны.
Потенциальных концессионеров интересуют крупнейшие города области, за отдельные активы разгорается нешуточная борьба. В то же время в мелких муниципалитетах единственным потенциальным концессионером чаще всего оказывается Нижегородская областная коммунальная компания (НОКК), которая была создана областным правительством специально для консолидации коммунальных активов в районах на концессионных началах и из которой область намерена впоследствии выйти.
Коммунальный дисбаланс
Несмотря на то, что власти настаивают на концессионном методе развития инфраструктуры, по итогам отопительного сезона 2016–2017 годов выяснилось, что это не стало панацеей от всех коммунальных бед, накопившихся в регионе за последние десятилетия. По статистике регионального минэнерго, количество технологических нарушений на системах центрального отопления, горячего и холодного водоснабжения (ГВС и ХВС) по сравнению с прошлой зимой резко выросло — на 370 случаев, до 2,7 тыс. (см. инфографику на стр. 10).
Причем в отдельных районах число этих нарушений выросло в разы. Например, на Бору количество нарушений при подаче тепла увеличилось за год в четыре раза, в Кстове — в два раза, в Балахне — на 71%. Вдвое выросло число нарушений в сфере ХВС в Городце, в Володарском районе — в 2,4 раза, в полтора раза — в Павлово и Кстове. Не лучше ситуация в сфере горячего водоснабжения — например, в Кстове количество нарушений в этом сегменте выросло в 2,3 раза, в Балахнинском районе — в два раза, в Дзержинске — на 32%.
Главной причиной технологических нарушений во всех сегментах стали ветхие сети: на них приходится до 90% всех подобных ситуаций (см. диаграмму). Причем их доля в общем числе нарушений растет: за год в сегменте теплоснабжения она выросла с 85% до 90%, в системах водоснабжения — с 80% до 86%. По словам чиновников, такая неутешительная статистика связана с высоким процентом износа объектов инженерной инфраструктуры: большая часть трубопроводов уже отработала нормативный срок и находится в предаварийном состоянии. При этом ремонтная кампания направлена в основном на поддержание коммунальной инфраструктуры на существующем уровне. И хотя по нормативу ежегодно должно меняться не менее 5% всех ветхих сетей, муниципалитеты Нижегородской области в 2016 году привели в порядок только 3% сетей теплоснабжения и 2% водопроводных сетей, так как работы ресурсоснабжающие организации планируют исходя из доступного финансирования, а не из потребностей. В результате, по подсчетам областного минэнерго, износ коммунальных сетей на территории региона достиг 80%, а на решение этой проблемы нужно порядка 50 млрд руб.
У муниципалитетов в силу существующих тарифных ограничений денег на замену сетей не хватает, но обнаружилась еще одна интересная деталь: ситуация с сетями не намного лучше даже в тех районах, где инженерная инфраструктура передана в концессию. В региональном минэнерго это объясняют тем, что большая часть инвестиций приходится на основные фонды: в первую очередь модернизируются котельные, водозаборы и очистные сооружения, сети финансируются по остаточному принципу. Сдерживание роста тарифов для населения ограничивает объем возможных инвестиций, поэтому в первую очередь нужно обеспечить наличие коммунального ресурса, а уже затем — бесперебойность его поставок потребителям. За счет коммерческих потребителей изыскать дополнительные средства на замену сетей тоже не удается, говорят чиновники: тарифы для организаций в регионе настолько велики, что и так вызывают претензии со стороны бизнеса.
Между тем подобный подход, которого придерживались муниципалитеты при заключении соглашений и который оправдывают в профильном министерстве, вызвал протест у главы региона Валерия Шанцева. «Из года в год мы анализируем ситуацию, утверждаем всем ресурсоснабжающим организациям (РСО) инвестиционные адресные программы, но когда у нас будут программы ликвидации ветхости сетей в этих отраслях? Ведь даже если каждый год снимать 5% ветхости, то за год в состояние ветхости будет входить больше 5%. То есть у нас будет не прогресс, а регресс». Губернатор потребовал от профильных министерств изыскать средства на ремонт сетей.
Цели и средства
Так как тариф поднять нельзя, в министерстве энергетики и ЖКХ рассчитывают изыскать средства на обновление ветхих сетей за счет перераспределения средств РСО. Пока чиновники прорабатывают с местными администрациями возможность внести изменения в существующие ремонтные планы и привести их в соответствие с нормативами. Но это возможно лишь там, где инженерные сети просто арендуются, внести изменения в концессионные соглашения, которые уже реализуются, гораздо сложнее. Чтобы изменить состав мероприятий, на которые идут инвестиционные деньги в рамках соглашения, необходимо согласование с Федеральной антимонопольной службой, так как программа мероприятий является существенным условием соглашения. «Это непростой процесс, потому что постановлением правительства прописан достаточно жесткий перечень оснований для внесения изменений в концессионные соглашения», — рассказывает член рабочей группы при экспертном совете по вопросам жилищно-коммунального хозяйства при ФАС РФ Ольга Гиличинская. По ее мнению, цели, на которые пойдут концессионные деньги, в том числе и на замену ветхих сетей, необходимо было учитывать еще при формировании техзадания концессионерам. «Подход, предусматривающий реконструкцию преимущественно головных сооружений, представляется мне не совсем правильным: нет никакого смысла повышать эффективность котельных и направлять тепло в дырявые сети с повышенными тепловыми потерями. Это нецелесообразно с экономической точки зрения, кроме того, сегодня долгосрочное тарифное регулирование предусматривает серьезные штрафные санкции за недостижение показателей по надежности услуги, то есть по количеству аварийных ситуаций, и показателей энергоэффективности, то есть тепловых потерь. И если у котельных всегда есть резервные источники, которые обеспечат подачу тепла даже при выходе котельной из строя, то при авариях на сетях избежать отключения потребителя сложнее», — рассуждает госпожа Гиличинская. Если ресурсоснабжающая организация не может хотя бы поддержать на текущем уровне число аварий, это может стать поводом для крупных штрафов — до 3% от годовой выручки.
Постановку на первое место инвестиций в основные фонды эксперты объясняют экономическими интересами концессионеров. «Например, если говорить о тепле, то экономический эффект от вложенных средств проще получить на источниках, потому что доля топлива или электроэнергии в тарифе занимает высокий процент. Проведя серьезную реконструкцию и повысив КПД, инвестор начинает экономить топливо, что позволяет быстро окупить инвестиции, заложив их в тариф. А вот что касается реконструкции сетей, то здесь требуются большие затраты, и хотя потери снижаются, они и сегодня заложены на уровне норматива. Поэтому окупить через тариф замену сетей очень сложно, и все выбрали простой путь», — отмечает Ольга Гиличинская. Однако с точки зрения собственников инфраструктуры — муниципалитетов — этот подход нецелесообразен: экономичное тепло поступает в неэкономичные сети, а убытки перекладываются на владельцев сетей, которые несут ответственность за свое имущество.
Эксперты полагают, что новые концессионные соглашения, которые будут заключаться с участием области, скорее всего будут предусматривать вложение достаточного объема средств в замену сетей. «Если у правительства Нижегородской области такая позиция, то региональные чиновники не будут согласовывать концессионные соглашения и программы, если там не будет достаточного процента ремонта и модернизации сетей», — считает эксперт Высшей школы государственного управления (ВШГУ) РАНХиГС Игорь Кокин. Кстати, областная НОКК и раньше предусматривала на модернизацию сетей теплоснабжения не менее 50% в общем объеме инвестиций в рамках концессий (всего по существующим договорам предполагается модернизация 35 котельных и более 40 км сетей теплоснабжения), а сейчас готова увеличить долю инвестиций в зависимости от потребностей муниципалитетов и тарифной политики РСТ. Кроме того, инвестиционная составляющая в тарифе 2–3% в год дает возможность при участии госбанка в капитале НОКК привлекать инвестиции в размере двух годовых оборотов компании.
А вот откуда брать деньги для замены ветхих сетей в тех муниципалитетах, где концессионные соглашения уже заключены, пока вопрос. В качестве одного из источников финансирования эксперты видят бюджетные средства. «Бремя собственности, согласно ГК, несет собственник, а ответственность за жизнеобеспечение населения возложена на муниципальные образования. Однако когда регионы отдают объект концессионеру и пытаются о нем забыть, это неправильный подход. Ведь пока работали МУПы, в бюджете каждого муниципалитета предусматривались какие-то средства на ремонт сетей и подготовку в ОЗП. А регулятор при формировании тарифов как раньше, так и сейчас эти бюджетные деньги не учитывает, поэтому сейчас необходимо вернуть локальное бюджетное финансирование и продолжать ремонтировать сети», — полагает Ольга Гиличинская. Кроме того, на модернизацию коммунальной инфраструктуры по разным программам выделяются федеральные средства. «Например, Кострома получала деньги на строительство водовода, Ярославская область — на реконструкцию сетей водоснабжения. Кроме того, у нас есть фонд ЖКХ, есть программа „Чистая вода“, и если какие-то объекты ЖКХ попадают в региональную заявку, они могут получить федеральное финансирование», — рассуждает господин Кокин. Впрочем, у МУПов еще меньше возможностей привлечь дополнительные средства, чем у концессионеров, их тарифы строго ограничены, и процесс концессионирования сферы ЖКХ продолжится, уверяют эксперты.
Если замена ветхих инженерных сетей будет продолжаться столь же низкими темпами, то вся система сможет проработать еще порядка десяти лет, считает Игорь Кокин. «Запас прочности нашей системы достаточно велик, и несмотря на то, что официально износ сетей теплоснабжения по стране превышает 60–80%, в ближайшее время все будет как есть. Но если целенаправленно не вкладывать средства в эту систему, лет через 10 не будет сетей и не будет теплоснабжения», — полагает господин Кокин.